国内政府能力若干问题研究综述

2011-09-28华起，周杨

天水行政学院学报 2011年2期

关键词：行政评估政府

华起，周杨

（1.苏州大学，江苏苏州 215123；2.南京中医药大学，江苏南京 210046）

国内政府能力若干问题研究综述

华起1，周杨2

（1.苏州大学，江苏苏州 215123；2.南京中医药大学，江苏南京 210046）

政府能力是国家能力的重要组成部分。学术界在政府能力的概念及其结构要素、政府能力的评估、政府能力的提升路径等问题上已经有了较多研究成果，通过梳理、分析现有文献，对相关问题进行综述，可以为进一步提升我国政府能力提供理论支持。

政府能力；路径；综述

国内理论界对政府能力的关注和探索起始于20世纪90年代初，如王绍光、胡鞍刚在《中国国家能力报告》一书中所提及的中央政府财政能力，施雪华在《政治学研究》1996年第1期发表的《论政府能力及其特性》一文中明确指出了政府能力的概念及其特性。政府能力已经成为政治学、行政学研究的重要方向。本文围绕“什么是政府能力”、“政府能力的结构有哪些”、“如何评估政府能力”、“怎样提升政府能力”这四个问题，对已有文献进行梳理，以期为进一步研究政府能力提供有益的启示。

一、政府能力的概念

1.政府政策说。所谓政府能力就是指政府制定和执行政策的势能与效力［1］。也就是指政府能不能制定一个切合实际的政策，能不能有效地推行和贯彻这种政策，能不能持续稳定地将这种政策引向深入的能力［2］。可以说，政策能力为衡量政府能力提供了一个分析框架［3］。

2.政府权能说。施雪华教授认为，政府能力就是为完成政府职能规范的目标和任务，拥有一定的公共权力的政府组织所具有的维持本组织的稳定存在和发展，有效地治理社会的能量和力量的总和［4］。

3.政府财力说。胡鞍刚和王绍光在国家层面上从财政的角度出发，认为政府能力是指中央政府将自己的意志、目标转化为现实的能力，包括汲取能力、宏观调控能力、合法化能力以及强制能力，并主要体现为政府的财政能力。”［5］

4.政府绩效说。此观点认为，政府能力就是政府在行使其功能、实现其意志过程中体现出的政府绩效［6］。

5.政府职能说。金太军教授认为，政府职能与政府能力是两个关系至为密切的概念。政府职能是指政府在一定时期内根据国家和社会发展的需要应该承担的职责和功能，而政府能力则指政府实际能够履行这种职责和功能的程度［7］。简言之，政府职能涉及的是政府应该做什么、不应该做什么的问题；政府能力解决的是政府如何去做、通过什么方式去做的问题。可见，政府职能框定了政府能力的基本内容和发展方向；政府能力的大小强弱则决定了政府职能的实现程度。两者之间相互依存，缺一不可［8］。

6.政府发展说。此观点立足于政府系统自身，认为政府能力是指现代国家政府即国家行政机关，在既定的宪政体制安排中，推动社会全面发展及实现自我优化更新的能力［9］。

7.政府影响说。政府能力实质上是指政府凭借所占有的资源，在政府过程中，通过政府活动，对市场、企业等社会组织和其它行为主体的影响力［10］。

8.政府产品说。政府能力就是政府的生产公共交易产品的能力，简言之，即政府的产品能力［11］。

二、政府能力的结构要素

1.二要素说。赵晖认为，政府能力的内涵覆盖两个方面：一是政府通过强制性手段向社会汲取资源的能力；二是政府以公共资源为保证，向社会和公众提供公共产品的能力［12］。黄仁宗认为政府能力包括发展行政能力和行政发展能力［13］。金太军、袁建军从构建社会主义和谐社会的角度认为政府能力一般包括政府要求能力与政府支持能力这两大范畴［14］。

2.三要素说。张国庆教授认为，现代政府能力主要由经济管理能力、政治和社会管理能力、行政组织管理能力三个方面构成［15］。

3.四要素说。王绍光、胡鞍钢将中央政府能力概括为汲取财政能力、宏观调控能力、合法化能力、强制能力四种［16］。

4.五要素说。有学者认为，财政能力、控制能力、协调能力、危机处理能力和组织动员能力是政府能力的五大要素［17］。还有学者认为，政府行政能力包含合法性能力、合理性能力、政策执行能力、社会管制能力、资源动用能力等五个方面的能力［18］。周平教授则提出：规划发展能力、制度创新能力、财政汲取能力、市场规制能力、社会控制能力是一个县级政府不可或缺的五个方面能力［19］。

5.六要素说。从社会进步的要求出发，有学者认为，一个政府至少必须具备六方面的能力，才称得上是有能力的政府。即创造能力、生产能力、改造能力、适应能力、贯彻能力和自律能力等六种能力［20］。

6.七要素说。人力、财力、权力、公信力、文化力、信息力和结构力这七种“力”构成了政府能力的内在基础和基本素质。在这几种力量中，人力、财力、权力是物质性的“硬”力量；公信力、文化力和信息力是非物质形态的“软”力量，而结构力是行政系统内部“硬”力量和“软”力量之间由于组织、管理和调控而产生的“协同力”［21］。

7.八要素说。有学者认为，政府能力由八个方面的核心能力构成，它们分别是：预测和处理危机的能力、回应民众需求的能力、吸收和妥善运用资源的能力、创造有利行政环境的能力、制定周延而明智的公共决策的能力、有效执行政策的能力、组织学习的能力、可持续发展的能力［22］。金太军教授也认为政府能力应由八种功能性能力构成，也就是社会抽取、社会规范、维持社会秩序、社会整合、维持社会公正、创新、宏观调控、自我更新这八种能力［23］。

8.九要素说。李奇、李蓉认为，政府能力是公务员个人能力与行政组织能力的综合体现。它包括行政组织的吸纳能力、行政组织的积淀能力、行政组织的释放能力、公务员政治鉴别和抵御腐朽思想侵蚀的能力、公务员总揽全局的战略思维能力、公务员驾驭社会主义市场经济的能力、公务员科学决策和依法行政能力、公务员组织和应对复杂问题的能力、公务员学习和创新能力等九个方面［24］。

9.十要素说。北京大学谢庆奎教授提出政府发展是政府能力提升的结果，列举了十种政府能力：指导能力、动员能力、分配能力、适应能力、利益综合能力、管理能力、协调能力、监督能力、服务能力、维持秩序能力［25］。也有学者从横向的角度对地方政府能力的构成进行探讨，认为政府能力主要包括市场规制能力、公共服务能力、公共政策执行能力、信用能力、软环境维护能力、人力资源开发能力、生态平衡能力、社会公正与秩序维护能力、危机处置能力、制度创新能力等十方面［26］。

三、政府能力的评估

政府能力评估是能力建设的一个关键环节，如果不能评估政府能力，我们就无法提升政府能力。早在1994年，学者唐贤兴就撰文指出：“设定衡量政府能力高低程度的标准是很复杂的工作”［27］。十多年过去了，学者们探索的脚步一直没有停止过。对政府能力内涵有多元化的理解，就会做出多样化的评估。因此，评估指标体系的设定往往依赖于对政府能力内涵的解读。基于不同的政府能力概念，虽然采用的方法一样，但是所评估的对象、内容存在差异，评估的重点、角度、层次也有不同。当前，国内学者对政府能力的评估往往是通过选取某些构成要素来进行考察，同时设定某些考察项目，又分别划分等级加以测量，以分数的高低来体现政府能力的强弱。笔者将从定性评估和定量测评两个方面来综述相关文献。

从定性评估角度来看，在政府能力的评价体系中，有学者认为，政府职能转变能力和治理能力是衡量政府能力高低的两个基本向度［28］。谢庆奎教授指出，衡量政府能力大小强弱的标准有三：一是政府的权威性，即政府能在多大程度上得到人民群众的支持和拥护；二是政府的有效性，即政府能在多大程度上贯彻其政策、政令；三是政府的适应性，即政府能多大程度上通过自我调整以适应周边环境的挑战［29］。臧乃康教授也从三个方面来把握政府能力的大小强弱。一是政府有效程度。政府有效程度是政府能力的外在尺度。二是政府的权威程度。政府权威是政府能力的重要条件。三是政府法治程度。政府法治是政府能力的保证和实现形式［30］。还有学者认为，政治绩效、经济绩效、文化绩效、社会绩效是反映政府能力大小强弱的四个基本向度［31］。汪永成教授则认为政府拥有资源的程度直接决定了政府能力的高低，这些资源主要是权力资源、财力资源、人力资源、文化资源、权威资源、信息资源、制度资源等七种资源［32］。笔者将上述观点做出简要归纳，得出下表：

政府能力定性评估指标表

关于政府能力的定量评估，我们可以获得一些相对稳定的变量，从而可能为进一步提升政府能力找到有效对策。杜钢建教授在《政府能力建设与规制能力评估》一文中，对政府规制能力的评估进行了尝试。他把政府规制能力的评估标准分为界定度、自主度、参与度、课责度、透明度、可预度、自由度、强硬度八个方面，每个方面又被区分为五个级度。每一级度项满分为15分，则全部八个方面满分为120分［33］。周平教授在《县级政府能力的构成和评估》一文中，选择发展规划、制度创新、资源配置、市场规制和社会控制等五个方面的能力。然后将其划分为“很弱”、“弱”、“中等”、“强”、“很强”五个等级加以测量。以上各个评估项目的中等分值都确定为60分，最高分为100分。通过对各个项目在构成整体能力中的地位来确定一个权数（比重），然后对各个项目的评估分值进行加权计算，最后得出一个具体的县级政府能力的评估分值，以分数的高低来体现政府能力的强弱［34］。张钢等学者在《长江三角洲16个城市政府能力的比较研究》一文中，运用层次分析法，专门设计了一套地方政府能力评价的指标体系。这一指标体系包括目标层（评价的出发点）、准则层（评价的标准）、指标层（评价的具体指标）。然后，采用因子分析方法对长江三角洲16个城市的政府能力进行评估排序和分析［35］。青年学者孙洁将地方政府能力由低到高分为三个等级：维持自身发展的能力，履行基本职能的能力，推动社会整合和可持续发展的能力。按照这个层级，设计出评估地方政府能力的“三层三级”模式。在这个模式中，指标体系的构建共分为三层，包括3个一级指标，11个二级指标以及 33 个三级指标［36］。

四、提升政府能力的路径选择

1.转变战略。汪永成认为，政府能力的提升必须超越“单兵突进”式的单项对策研究，注意政府能力提升的战略性和综合性［37］。为此，他从战略高度提出，政府能力的建设必须实现以下四个转变：即从粗放式的政府能力生成机制转变为集约式的政府能力生成机制；从主要依赖和开发“硬能力”到“硬能力”和“软能力”并重；从强调政府能力提升转变为提升与治理流失并重；从单独依靠政府能力到政府借助其他主体的资源和能力［38］。

2.优化公共政策。从公共政策角度看，提升政府能力的途径主要有：完善政策问题搜寻系统；建立决策者责任追究制度和决策参与制度；采用适当的政策执行组织形式，完善政策执行监督体制；促进独立性政策评估组织的发展；建立政策信息管理制度和提高政府人员素质［39］。

3.提高国家公务员素质。国家公务员是政府能力的主体，因此必须采取切实可行的措施，不断提高国家公务员的素质。主要措施有：一是调整结构，裁减冗员。二是严格把关，把最优秀的人才选拔到政府机关来，并做到人尽其材，材尽其用。三是建立健全竞争激励机制、考核监督机制，使公务员既有机会进取，又使其行为受到应有的约束。四是增加投入，加强培训，不断提高和更新公务员的文化知识，提高公务员的素质。五是提高国家公务员的工资待遇，逐步做到高薪养廉［40］。

4.运用政府智囊团。所谓智囊团，就是由一批各个行业的专家、学者所组成，运用集体的智慧，为社会、经济、军事、科学技术的组织管理提供科学依据，提供最优化的理论、策略和方法，以帮助政府提高管理社会公共事务［41］。这是现代政府弥补自身能力不足的有效途径。

5.重塑政府体制。改革创新政府自身的组织架构和运行模式，是政府能力的内在来源［42］。具体来说，可以通过明确政府部门的分工，确定权力界限，调整政府职能等来提高政府能力。

6.推广电子政务。加强政府能力建设，必须充分利用现代科技手段加强行政管理方式的创新，加速实行电子政务的步伐，全面建设信息化政府，提高政府行政管理的效率和质量［43］。

五、结语

近年来，国内学者从不同层面和角度对上述四个问题进行了探究，取得了斐然的成绩。毋庸置疑，这些研究深化了人们对政府能力内涵、结构要素、评估方法、提升路径的认识，在一定程度上推动和促进了现实中的政府能力建设。但不可否认，现有研究还不够成熟，有待进一步改进和完善。比如对政府能力内涵的界定还缺乏统一认识；将政府能力的内部结构要素与政府能力的外在表现形式相混淆；评估方法具有较强的主观性和不确定性，量化标准比较模糊，可操作性不强；能力提升路径的选择在实践中没有得到有效证明。这些问题将是我们今后研究的一个重要方向。

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