李鹏程

地方各级人民代表大会及其常委会加强对本级政府预算的审查和监督是宪法和法律赋予的职责，如何增强监督的针对性和实效性,如何发挥人大财经委员会在预算监督中的作用，是各级人大不断研究探索的课题。自监督法实施以来，各级人大财经委员会对增强预算的监督实效性方面进行了很多研究和探索，取得了很大成效。湖南省湘西土家族苗族自治州人大财经委员会在预算监督方面也在不断解放思想、总结经验、改进方式、完善制度，围绕近一段时期以来预算监督中存在的“预算内容不完整、预算编制不够细化、预算编制时间短且报批程序不完备、对预算执行的约束力不强”等问题进行了探索，在规范预算编制内容、预算编制报批和审查程序、预算执行的实效等方面取得了进展。

一、改进监督方式，创新监督手段，注重预算监督的超前性

做好预知和超前准备工作是人大开展对预算审查的前提和基础，是使监督工作做到有的放矢的必要条件。要有预知性和超前性，就必须有对某种事物提前介入。近些年来，湖南省湘西州人大财经委员会在提前介入财政预算草案编制方面，主要借力“三个重要依据”。第一，开展调查研究，把单位和部门的意见建议作为审查预算编制的重要依据。在政府“定盘子”前，委员会就深入财政等有关部门，及时了解政府在制订预算收支计划过程中的主要情况和各部门对预算安排的意见建议。第二，在人大常委会会议和主任会议审议“一府两院”有关工作时，组成人员就财政预算安排提出的意见作为审查预算编制的重要依据。譬如，常委会在审议民族民间文化遗产工作时，提出了要加强民族民间文化遗产的保护，设立“民族民间文化遗产的保护工程”专项，我们在提前介入的时候，就事先与政府及财政部门衔接，要求列入预算，其“民族民间文化遗产的保护工程”专项从100万元起步，2011年已经达到200多万元。经提前介入列入预算的还有交通海事、农业科研、农资冬储贴息、民政社保等方面资金的预算安排。第三，把人大有关专门委员会的意见建议作为审查预算编制的重要依据。为了科学合理安排财政预算及部门预算，克服当前州人大财经委员会人员不足、审查时间短使审查难以全面的问题，州人大财经委员会依靠其他专门委员会，请专门委员会就归口联系的单位和部门的经费预算提出意见。这样做不仅减轻了财经委员会的工作担子，更重要的是使预算编制的监督更加真实全面有效。根据三个“重要依据”，在调查分析的基础上，我们再以州人大财经委的名义，写出具有实质内容、针对性强的预算安排意见函，告知财政部门，供财政部门在编制预算时参考。譬如，安排2011年预算时，州人大财经委就向州财政局交送了《关于人大常委会主任会议审议有关工作时对预算安排提出的有关意见》的函，绝大部分意见财政部门在安排预算时采纳。财经和预算两委在政府还没有提交正式文本就超前介入，使一些问题解决在党委和政府还没有开会议定之前，大大提高了人大常委会审议通过的赞成票比例。

二、加大预算执行力度，规范预算约束，维护人大审议决定的权威性

在预算执行上，州人大财经委员会主要注重人大审议决定的权威性问题。人大通过的预算有没有权威性，关键体现在预算执行力和预算约束上，看政府是不是不折不扣地执行了人大批准的预算。为了加大预算执行力度，规范预算约束，州人大财政经委在工作中主要从三个方面开展监督工作，把握“三个重点”。一是开展对部门预算批复的监督审查，重点审查与人大批准的预算是否一致。实行部门预算,从开始试点的几个单位到现在的一百多个单位,2011年本级所有预算单位全部实行了部门预算。为了使人大通过的预算能及时批复到预算部门,委员会要求财政部门在人大批准以后一个月内必须下达批复文件,且把所有批复文件报送人大财经委备案,备案的目的主要是看下达的批复有没有少科漏项,看是不是与人大通过的预算有所不同,看是否在项目中打有埋伏。通过审查，发现了个别科室有“改变科目用途”、“缺目漏项”的现象,财经委给予了及时纠正，保证了批复与批准的预算的一致性。二是开展对预算中没有细化的大项开展监督审查，重点审查对大项的二次细化是否具体到小项。针对项目预算中没有细化的大项,如“科三费用”、“工业发展资金”、“农业发展资金”、“争取项目前期工作经费”、“国有土地出让资金”等。少则100万元,多则几千万元。委员们认为,几百万和上千万元的项目资金没有细化到主体小项,使用起来随意性很大,甚至有可能会挪作他用。还认为人大没有管到的就是这些没有细化的大项,因此,要求没有细化的项目必须细化。从2009年开始,我们每年都从项目预算中筛选出100多项要求财政部门进行细化项目,并将细化的情况向主任会议报告。三是开展对预算调整的审查监督，重点审查在收支平衡的前提下是否有调整的必要性和合理性。

三、拓展预算审查内容的监督空间，注重预算审查内容的全面性

现实工作中，州人大财经委在审查本级财政预算时，除了监督法所规定的监督审查内容外，还要对规定以外的其他收支情况进行监督。一是加强对非税收入的监督审查。非税收入的管理必须大力推进部门预算从源头上严格控制单位支出。现阶段对非税收入虽然纳入了财政预算,但仍然是收费单位受益大,财政对非税收入的调剂力度不大。为了解决部门间支出差距问题,州人大财经委员会建议州政府及财政部门加大非税收入的管理,逐步提高财政对非税收入的调控比例,用调控的资金来缩小部门与部门之间的差距。二是加强对基金收入的监督审查。随着事业的发展,各项基金收入也不断增加,2011年达到两个多亿。这么多的基金收入如何用好，是财经委在审查预算时的一个新的重点，委员会采取听取专题汇报的方式，督促政府规范基金支出,提高了基金收入的使用效率。三是加强对国有土地出让资金收入支出的监督审查。国有土地使用权出让资金支出每年都在一亿元以上。如何用好这笔数量不小的资金,对于土地合理开发和利用至关重要。因此我们每年都要深入财政和国土部门及开发区了解情况，以监督土地出让收入不得挪作他用。

四、完善预算审查监督制度，增强预算审查监督的规范性

一是完善工作报告制度。一方面是预算编制、执行、调整法定报告制度。另一方面是加强与政府和其他预算部门和单位的沟通、及时掌握预算执行情况，建立预算执行的工作报告制度。要求政府、财政部门和预算部门定期向人大报送日常简报和简表，以便人大及时掌握预算资金的具体运行情况，了解预算资金的收支和执行情况。

二是完善信息交流制度。建立完善人大与政府之间有效的预算信息交流制度是提高监督实效的重要手段。在当前财政部门与人大还没有实现信息联网的前提下，州人大财经委员会与财政的信息交流，主要通过《财政预算执行分析》月报等形式。通过信息交流 ，提高了预算执行的透明度和公开性。

三是建立健全政府资金的采购制度。政府采购虽然有采购法和招标法规定，但要具体实施还有一些问题需要进一步规范。譬如政府采购办与采购中心的管理职能问题、采购的目录与采购范围问题等。为了规范政府采购行为，州人大财经委员会向本级人民政府提出了“加强政府采购资金的管理、规范采购行为、提高采购资金的使用效率”的建议。2009年，就采购工作提出了《加强政府采购资金的管理，提高采购资金的使用效率的议案》。督促政府及财政部门加快了如何进一步规范政府采购行为的实施步伐。2010年底，州人大财经委员会又提出了单独编制采购预算的建议，得到了政府和财政部门的采纳。2011年本级预算就增加了单独采购预算,克服了多年来采购无计划随意性大的问题。

五、提高人大预算审查监督的质量和水平，增强实效性

一是优化人员结构。从人大内部来讲，就是要优化人员结构，加强委员会组成人员整体素质的提高。注重把从事财经、审计、金融、会计师事务所、企业管理等有实践经验的专业人员安排到财经委员会担任兼职委员职务，借助其专业知识加强预算审查监督，从而提高监督实效。