梁 勇

(二滩水电开发有限责任公司,四川成都 610051)

1 概 述

1.1 企业内部控制概述

内部控制起源于 1934年美国《证券交易法》所提出的“内部会计控制”的概念。1939年,美国注册会计师协会审计程序委员会公布了《审计程序文告第 1号》,该文增加了对内部控制审查的内容。1992年,美国反对虚假财务报告委员会的赞助组织委员会 (简称 C O S O)发布了《I n t e r n a l C o n t r o l-F r a m e w o r k》报告,构建了由三个目标和五项要素组成的内部控制框架,标志着内部控制理论的成熟并逐渐应用于实务。我国财政部、证监会、审计署、银监会、保监会于 2008年 5月 22日联合发布了《企业内部控制基本规范》(财会[2008]7号),并规定《企业内部控制基本规范》自 2009年 7月 1日起在上市公司范围内执行,鼓励非上市的大中型企业执行。2010年 4月 25日,财政部、证监会、审计署、银监会、保监会以财会[2010]11号联合发布了《企业内部控制应用指引》、《企业内部控制评价指引》和《企业内部控制审计指引》(以下简称企业内部控制配套指引)作为《企业内部控制基本规范》的配套办法,并要求自 2011年 1月 1日起在境内外同时上市的公司施行,自 2012年 1月 1日起在上海证券交易所、深圳证券交易所主板上市公司施行;在此基础上,择机在中小板和创业板上市公司施行。鼓励非上市大中型企业提前执行。

1.2 大型水电站建设及企业内部控制规范应用

目前国内的大型水电开发公司有中国长江三峡集团公司、黄河上游水电开发有限责任公司、二滩水电开发有限责任公司等。已建成发电的大型水电站有二滩(330万 k W)、三峡(2 240万 k W)、龙滩 (630万 k W)、小湾 (420万 k W)、拉西瓦(420万 k W)、瀑布沟 (360万 k W)等,正在建设的大型水电站有溪洛渡(1 386万 k W)、向家坝(640万 k W)、锦屏一级(360万 k W)、锦屏二级(480万k W)等。大型水电站建设具有工程投资规模巨大、建设周期长、建设风险大等特点,因此,一般由大型中央国有上市公司控股企业投资。

鉴于大型水电站工程建设管理中的上述特点,应用《企业内部控制基本规范》及《企业内部控制配套指引》完善大型水电站业主建设管理机构内部控制体系建设,对于促进和保证大型水电站工程顺利建设、降低投资风险和建设风险非常重要和必要。建立、健全完善的业主建设管理机构内部控制体系,对于促进和提升大型水电站工程建设管理,探索和实践大型中央国有电力上市公司内控体系建设、体现大型中央国有企业战略管理水平具有重要的促进作用。

2 企业内部控制要素与内部控制措施

企业内部控制要素主要包括:(1)内部环境;(2)风险评估;(3)控制活动;(4)信息与沟通;(5)内部监督。

企业内部控制措施主要包括 7个方面:(1)不相容职务分离控制;(2)授权审批控制;(3)会计系统控制;(4)财产保护控制;(5)预算控制;(6)运营分析控制;(7)绩效考评控制。

3 企业内部控制制度设计原则及有关方面在内部控制中的职责作用

内部控制是单位治理层、管理层及全体员工共同实施的、旨在实现控制目标的过程。内部控制的目标是合理保证企业经营管理合法合规、资产安全、财务报告及相关信息真实完整,提高经营效率和效果,促进企业实现发展战略。

企业内部控制制度设计应遵循以下原则:(1)全面性原则;(2)重要性原则;(3)制衡性原则;(4)适应性原则;(5)成本效益原则。

有关方面在内部控制中的职责作用:(1)董事会:负责单位内部控制的建立健全和有效实施。(2)审计委员会:负责审查单位内部控制的设计,监督内部控制制度的有效实施和单位开展内部控制自我评价情况,协调内部控制审计及其他相关事宜等。(3)管理层:负责组织领导单位内部控制的日常运行。(4)风险管理部门:风险管理部门及其人员负责建立风险管理政策;确定各业务单位对于风险管理的权力和义务;提高整个单位的风险管理能力。其中财务部门在制定目标、确定战略、分析风险和作出管理等决策时具有重要作用。(5)内部审计部门:负责评价内部控制的有效性,实施过程监督以及提出改进建议。(6)单位员工:在实现内部控制中承担相应职责并发挥积极作用。

具体业务与事项的控制一般涵盖单位经营管理的各个层级和业务流程的各个环节,通常包括采购、生产、销售、预算、担保、合同协议、业务外包、企业兼并、资产重组、投资融资、货币资金、金融资产、存货、工程项目、固定资产、无形资产、人力资源、信息系统等。

4 几项具体业务与事项控制在锦屏水电站工程建设管理中的应用

笔者以雅砻江锦屏水电站工程建设实践为例,阐述了《企业内部控制规范》在大型水电站工程建设管理中的实际应用。锦屏水电站工程包括锦屏一、二级水电站。锦屏一级水电站位于四川省凉山州盐源县与木里县交界处,拦河坝采用混凝土双曲拱坝,坝高 305 m,为世界同类坝型中第一高坝。水库总库容 77.6亿 m3,调节库容 49.1亿 m3,装机容量 360万 k W,是雅砻江下游河段的龙头水电站,多年平均发电量166.2亿k W◦h;锦屏二级水电站位于四川省凉山彝族自治州木里、盐源、冕宁三县交界处的雅砻江干流锦屏大河湾上,利用雅砻江 150 k m锦屏大河湾的天然落差,截弯取直开挖隧洞引水发电,4条引水隧洞平均长约 16.67 k m,开挖洞径 13 m,为世界第一水工隧洞,装机容量 480万 k W,多年平均年发电量242.3亿 k W◦h,是雅砻江上装机容量最大的电站。

锦屏建设管理局是二滩水电开发有限责任公司(以下简称二滩公司)派驻锦屏水电站工程现场代表二滩公司对锦屏水电站工程建设实施全面组织、控制与协调的项目管理机构。锦屏建设管理局根据二滩公司多项目管理规范化框架性制度体系中确定的管理界面和授权范围在项目建设现场行使业主管理职能。笔者结合锦屏建设管理局针对锦屏水电站工程建设管理特点介绍了其实施的几种主要的具体业务与事项控制。

4.1 工程项目控制

(1)授权审批控制。

锦屏建设管理局依据授权对锦屏水电站工程进行管理。在管理局授权范围内分为三层进行管理,包括管理局层面、部门负责人层面、项目经理层面分别进行授权,对授权审批方式、权限、程序、责任及相关控制措施均有明确规定,对经办人的职责范围和工作要求均根据每年的目标考核岗位责任书及项目经理制度进行明确。管理局制定了具体的工程项目业务流程,明确了项目决策、概预算编制、价款支付、竣工决算等环节的控制要求。

(2)岗位分工控制。

锦屏建设管理局通过每年的目标考核责任书建立了工程项目业务岗位责任制,明确了每个部门和员工的职责权限。工程项目业务的不相容岗位分离,项目建议、可行性研究与项目决策分离,概预算编制与审核分离,项目实施与价款支付岗位分离,竣工决算与竣工决算审计岗位分离。

(3)价款支付控制。

锦屏建设管理局按照《合同价款中期结算、支付管理办法》建立工程项目价款支付环节的控制制度、对价款支付的条件、方式进行了规定,按照二滩公司《会计核算暂行办法》对合同价款支付会计核算程序进行详细规定。财务部门在办理价款支付手续前,严格审核工程合同、各部门审核说明、支付申请及相关支撑性材料、审批人意见等,对因工程变更等原因造成价款支付金额发生变动的,待详细审查其变更材料及审批文件后再行付款。

(4)概预算控制。

锦屏建设管理局按照二滩公司《水电工程造价管理暂行办法》、《建设项目概(估)算与预(结)算管理办法(试行)》等对概预算的编制、审核等作出规定;在日常工作中加强了对承包商概预算编制的审核,重点审查编制依据、项目内容、工程计算、定额套用是否真实、准确、完整。

(5)项目决策控制。

工程项目实行集体决策制度,决策过程有书面记录并形成会议纪要文件;工程项目决策及实施的责任制度通过《工程管理目标考核办法》及每年的目标考核责任书进行控制,落实责任,年末检查执行情况。

(6)竣工决算控制。

管理局计划合同部依据有关法律法规及合同条款及时编制竣工结算并进行认真审核;公司总部建立竣工决算审计制度,及时组织审计与法律事务部对竣工结算项目进行审计;管理局及时组织对工程项目进行竣工验收,对验收合格的项目办理尾款结算支付并办理财产交接手续。

(7)监督检查。

公司总部及管理局定期对工程项目业务授权审批制度的执行情况、工程项目决策责任制的建立及执行情况、合同价款结算支付制度的执行情况、概预算控制制度的执行情况等方面进行监督检查。

4.2 预算控制

(1)授权审批控制。

锦屏建设管理局依据授权对锦屏水电站工程进行部分预算控制,对于超过授权的部分由公司总部及董事会进行管理。根据二滩公司《全面预算管理暂行办法》进行预算控制,在管理局授权范围内又划分为两层进行管理,包括管理局层面、部门负责人层面分别进行授权,对授权审批方式、权限、程序、责任及相关控制措施均有明确规定,对经办人的职责范围和工作要求均根据每年的目标考核岗位责任书进行明确。财务部门制定预算管理的具体业务流程,明确预算控制、预算执行、预算调整、预算分析与考核等各环节的控制要求,确保预算工作全过程均得到有效控制。

(2)岗位分工控制。

锦屏建设管理局的财务部门建立了预算岗位责任制,明确了相关部门岗位的职责、权限。不相容岗位设置:预算编制(含预算调整)与预算审批分别由管理局与公司总部执行,预算审批与预算执行分别由公司总部与管理局执行,预算执行与预算考核分别由管理局与公司总部执行。

(3)预算编制控制。

锦屏建设管理局每年年末根据锦屏水电站工程当年工程建设情况、固定资产投资情况编制符合公司发展战略、经营目标、投资及筹资计划的下一年业务预算和年度预算方案,在编制预算时,管理局根据公司风险控制要求、工期要求等严格进行编制。

(4)预算执行与预算分析控制。

锦屏建设管理局建立了预算执行责任制度,明确了各预算部门及人员责任并进行考核。层层分解预算指标并落实到各部门和岗位。建立了管理局预算执行情况内部报告制度,定期对管理费预算和资金预算执行情况形成反馈报告,在年末考核时作为年度目标的重要组成部分进行考核。定期召开预算管理会议,分析预算执行差异产生的原因,并提出相应的措施或建议。

(5)预算调整与预算考核制度。

对公司正式下达的预算一般不予调整。对于特殊情况的确需要调整的,由预算单位逐级提出书面报告,报公司总部审批。管理局年末时根据各部门执行预算情况进行考核,在年末的年终考核中作为重要组成部分。

4.3 货币资金控制

(1)岗位分工控制。

锦屏建设管理局财务部门建立了严格的货币资金业务的岗位责任制,出纳人员不得兼任稽核、会计档案保管和收入、支出、费用、债权债务账目的登记工作;定期进行账实核对;定期对出纳进行轮换并建立了出纳岗位回避制度。

(2)授权审批控制。

锦屏建设管理局制定了建设管理费相关费用审批制度,明确了货币资金业务的授权审批方式、权限、程序责任及相关控制措施;财务部门严格按照申请、审批、复核、支付的程序办理货币资金的支付业务并及时准确入账;管理局财务部门制定了财务工作流程,规定未经授权的部门或人员不得办理货币资金业务。

(3)票据与印章控制。

锦屏建设管理局财务部门对各种票据(主要涉及银行支票)的购买、保管、领用等环节和财务印鉴实施严格的日常管理,落实责任,防范可能出现的风险。

(4)现金与银行存款控制。

锦屏建设管理局财务部门实行现金库存限额管理制度,现金收入及时存入银行,严禁现金坐支,定期对现金进行盘点,做到账实相符;严格执行银行支付结算纪律;定期从银行取回对账单并及时编制银行存款余额调节表。

(5)监督检查。

锦屏建设管理局财务部门定期自查稽核印章、票据保管情况,定期稽核货币资金授权审批制度执行情况,不定期检查货币资金岗人员的设置情况。

4.4 固定资产控制

(1)岗位分工控制。

锦屏建设管理局依据二滩公司《多项目管理规范化框架性制度汇编》制定了《固定资产管理实施细则》,对固定资产进行控制。建立了固定资产的岗位责任制,明确了固定资产的核算部门、实物管理部门责任,固定资产业务实行不相容岗位管理:固定资产投资预算的编制与审批;固定资产的取得、验收与款项支付;固定资产处置的申请与审批、审批与执行;固定资产业务的执行与会计处理均实行分离。

(2)授权审批控制。

《固定资产管理实施细则》明确了固定资产审批人员授权审批的方式、程序和相关控制措施,以预算管理为控制,规定审批人不得越权审批;明确了经办人员的职责范围和工作要求,有效杜绝了越权审批行为。

(3)取得与验收控制。

《固定资产管理实施细则》规定了固定资产验收制度,相关部门共同参与固定资产验收工作。对验收合格的固定资产,填制固定资产交接单,登记入固定资产账务系统。

(4)日常保管控制。

锦屏建设管理局对固定资产日常管理实行归口分级管理制度,明确职责权限,定期核对固定资产账簿、卡片和实物,通过账务系统定期计提固定资产折旧,定期对固定资产进行清查盘点。

(5)处置与转移控制。

锦屏建设管理局按照二滩公司资产处置规定和授权进行资产处置。对于授权范围内重大的固定资产处置实行集体会签制度;对于超过处置权限的,严格报批后实施。

在锦屏水电站工程具体业务与事项的控制中还涉及投资控制、工程物资控制、招投标与价款支付控制等。限于篇幅,在此不再赘述。

5 企业内部控制规范在大型水电站工程建设中的应用建议

通过对锦屏水电站工程几项内部控制措施进行分析后得知,内部控制贯穿于水电站工程建设全过程,涉及全员,内部控制建设是一项看似相互独立、实则紧密联系的一项系统工程,健全和完善内部控制体系对项目的顺利实施建设、控制各项风险具有重要意义和作用。根据笔者认识:大型水电站工程建设内部控制建设应注意以下几个方面:

5.1 加强内部控制环境建设,普及全员内控意识

加强和完善企业内部控制体系建设,首先应注重内部环境建设。内部环境规定单位的纪律与架构,影响经营管理目标的制定,塑造企业文化并影响员工的控制意识,是实施内部控制的基础。企业内部控制制度是企业文化制度层的重要组成部分乃至核心内容。影响内部环境的因素主要包括几个方面:(1)单位的治理结构。属于董事会及公司管理层决策的范畴。(2)单位的内部机构设置及权责分配。(3)内部审计机制。(4)单位的人力资源政策。(5)企业文化,包括单位整体的风险意识和风险管理理念。

5.2 强化内部审计是实现企业内部控制效果的重要保证

要确保内部控制制度被切实执行且效果良好,企业内部控制就必须接受监督。在企业内部控制的监督过程中,内部审计职能起着重要作用。内部审计既是企业内部控制的一部分,也是实现内部控制监督的重要力量,所以,必须强化内部审计的监督作用。从锦屏水电站项目建设实践看,二滩公司总部对管理局已开展了多次内部专项审计并取得了较好的效果,是健全、强化内部控制的有益尝试和开端,因此,大型水电站项目建设期间即引入审计机制,有助于及时发现和解决问题,有助于促进项目建设单位健全和完善内部控制,有助于项目竣工财务决算的顺利编制并通过相关审查与审计。

5.3 持续完善企业内部控制制度建设和过程控制

企业内部控制建设是一项系统工程,不可能一步到位。项目建设单位需要持续开展内控体系建设,确保内控体系建设的的系统化、典籍化,持续加强内控制度的宣贯和执行,使内部控制规范意识深入人心,并不断适应管理水平和管理要求提升的需要。随着我国企业内部控制规范体系的建立健全,各大水电投资建设集团在内控体系建设过程中不断摸索、实践,必将为我国水电事业又好、又快发展新局面做出应有的贡献。

[1] 财政部,证监会,审计署,银监会,保监会.企业内部控制基本规范[M].上海:立信会计出版社,2008.

[2] 财政部,证监会,审计署,银监会,保监会.企业内部控制规范[M].北京:中国财政经济出版社,2010.

[3] 王海林.I T环境下企业内部控制模式探讨[J].会计研究,2008,28(11)63-69.