冯 燕,曹清旭

(1.2.陕西警官职业学院,陕西 西安 710043)

2011年 1月 25日,中国社科院研究员于建嵘在微博里宣布,在新浪及腾讯两大门户网站设专题微博“随手拍照解救乞讨儿童”,并聘请志愿者专门管理。他呼吁网友如碰到乞讨儿童即拍摄并上传,同时督促警方采取相应行动。这一号召引起了网友的极大反响,一场在微博世界里发起,并迅速蔓延到现实生活中的打击拐卖儿童和解救乞讨儿童的行动,正在如火如荼地开展。

作为学法之人,有必要从法律角度探究有关乞讨儿童的权利救济之道。

一、儿童乞讨的主要情形

儿童乞讨通常有以下两种情形:

第一种,由父母带着乞讨或父母与相关人士签订协议,将孩子出租给专人带领外出乞讨。这种情形占了儿童乞讨的大多数。

比如,安徽省阜阳市太和县宫集镇宫小村就曾经以“带香”(也有称为“带乡”,指组织、携带儿童外出乞讨)而闻名全国,并被称为“乞讨村”。早在 1993年起,这个村的不少村民就开始在邻村、邻县甚至邻省物色年龄尚小、智力正常的儿童,对这些儿童肢体进行摧残,令其残废后,将他们带到全国各地乞讨。训香的人会要求儿童把腿挂到自己的脖子上,很多儿童都不堪虐待,最终致残。为了让孩子看上去更可怜,一些香主还用刀把孩子手脚、身体、脸部割伤,甚至泼硫酸烧毁[1]。

第二种,遭人贩子拐卖后沦为某些人赚钱的乞讨工具。这些人往往有意摧残孩子的身体,人为造成伤疤或者残疾,以博取路人的同情,牟取更大利益。

这也是目前网友们最为关注的乞讨儿童群体。犯罪分子通过拐骗方式获得小孩,成本几乎可以忽略不计,而在拐入地,通常一个男孩能卖出四、五万元,女孩能卖出两、三万的高价[2]。

迄今为止,公安部部署全国公安机关已开展了 5次全国“打拐”专项行动。2009年 4月的第四次“打拐”专项行动中,已侦破拐卖儿童案件 5900余起,解救被拐儿童 9300多人[3]。

二、现行法律对乞讨儿童权利的保障评析

正如于建嵘所呼吁的,“让所有乞讨儿童都回到学校,这是文明社会的一个基本常识。”《中华人民共和国未成年人保护法》(以下简称《未成年人保护法》)第 3条第二款明确规定:未成年人享有受教育权,国家、社会、学校和家庭尊重和保障未成年人的受教育权。该法第十三条:父母或者其他监护人应当尊重未成年人受教育的权利,必须使适龄未成年人依法入学接受并完成义务教育,不得使接受义务教育的未成年人辍学。第六十二条:父母或者其他监护人不依法履行监护职责,或者侵害未成年人合法权益的,由其所在单位或者居民委员会、村民委员会予以劝诫、制止;构成违反治安管理行为的,由公安机关依法给予行政处罚。

《中华人民共和国义务教育法》第五条第二款也规定:适龄儿童、少年的父母或者其他法定监护人应当依法保证其按时入学接受并完成义务教育。该法第五十九条针对违反此项义务的行为专门作出了规定:适龄儿童、少年的父母或者其他法定监护人无正当理由未依照本法规定送适龄儿童、少年入学接受义务教育的,由当地乡镇人民政府或者县级人民政府教育行政部门给予批评教育,责令限期改正。在该法第九条中进一步授权:任何社会组织或者个人有权对违反本法的行为向有关国家机关提出检举或者控告。

仅从上述所引条文即可得出,政府已经对未成年人建立起了从家庭到社会,从行政到司法的全方位保护机制,照理说,似乎所有的儿童都应当能够回到学校,儿童乞讨现象根本就不应该存在于当今社会,更不消说此现象早已是见惯不怪,直至今天触动全社会的神经。

因此,法律的规定其实不可谓不全,但却颇显空洞。任何经法律所授予的权利,如果没有明确的需要承担违法责任的主体,或者缺少了强有力的处罚程序,只是 “批评教育,责令限期改正”以及“劝诫、制止”云云,这样的法律无异于一只满口找不到几颗牙齿的老虎,拿出来也不过唬人而已。

当然,也并非所有的法律都是如此“温柔”。

《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十条第一项以及第四十一条对组织、胁迫、诱骗不满十六周岁的人进行恐怖、残忍表演,胁迫、诱骗或者利用他人乞讨以及反复纠缠、强行讨要或者以其他滋扰他人的方式乞讨等行为规定了 200-1000元的罚款以及 5-15日的拘留处罚。

但倘若是父母携带亲生儿女一并外出乞讨,就很难证实父母存在胁迫、诱骗或利用的情形,此时对这样的父母,依据现行法律仅能采取诸如“批评教育,责令限期改正”以及 “劝诫、制止”等隔靴搔痒的举措。而一旦出现父母也生活无着落或丧失了生活能力的情况,乞讨可能就成了这些孩子唯一的生存之路。

虽然《未成年人保护法》第四十三条明确规定:县级以上人民政府及其民政部门应当根据需要设立救助场所,对流浪乞讨等生活无着未成年人实施救助,承担临时监护责任;公安部门或者其他有关部门应当护送流浪乞讨或者离家出走的未成年人到救助场所,由救助场所予以救助和妥善照顾,并及时通知其父母或者其他监护人领回。对孤儿、无法查明其父母或者其他监护人的以及其他生活无着的未成年人,由民政部门设立的儿童福利机构收留抚养。但实际中,救助站却往往以提供救助的前提是被救助人 “自愿”(对未成年人也不例外)而放弃履行救助职责;“公安机关或者其他有关部门 (究竟谁才是此处的有关部门呢?)”似乎也并未积极主动地介入对这些乞讨儿童的救助工作中。

2006年全国人大常委会颁布的《刑法修正案 (六)》中,特意增加了“以暴力、胁迫手段组织残疾人或者不满十四周岁的未成年人乞讨的,处三年以下有期徒刑或者拘役,并处罚金;情节严重的,处三年以上七年以下有期徒刑,并处罚金”。在治理儿童乞讨问题上,这是法律上的一个很大的进步,但还远远不够。很显然,这个修正案所规制的行为,并不包括对于目前占儿童乞讨多数的有组织乞讨。因为这些组织者是在与未成年人的家长签定“协议”并预付“工资”后,才带领这些不满 14周岁的孩子到处乞讨的,他们并不属于“组织儿童乞讨罪”规定的组织行为,因此并不构成犯罪。实践中对这些人不过是由救助站劝导返回其住所地或者所在单位;对查明住址的乞讨儿童,及时通知其亲属领回;对无家可归的,由其户籍所在地人民政府妥善安置[4]。但往往是,今天送走,没几天这些孩子就会被再次带回乞讨地。只有当行为人收买了被拐卖儿童后强迫儿童进行乞讨,或收买了被拐卖儿童后对儿童的身体伤害致使儿童伤残的,才会构成收买被拐卖儿童罪、组织儿童乞讨罪以及故意伤害罪等罪名。这种行为固然可恨,但并不占据乞讨儿童的主体。

三、对完善保障乞讨儿童权益法律的建议

保障乞讨儿童的合法权益不受侵害,让这些适龄的孩子尽早回归学校,就必须明确相关政府部门、未成年人的父母以及“合法”组织儿童乞讨者的法律责任和制裁措施,这些法律规定必须具有可行性和可操作性。

首先,通过立法,明确禁止父母自己带领或出租未成年人进行乞讨。对于因家庭贫困或父母确实无抚养能力的未成年人,政府有责任通过进一步完善社会保障和社会福利制度来维护他们享有接受义务教育的权利。对那些恶意出租儿童乞讨的父母,应给予较为严厉的行政的或司法的处罚。

其次,对于流浪乞讨儿童,政府有责任对他们实施主动有效的救助,查明他们的真正身份,而不应以“自愿救助”为借口放弃对这些没有自救能力的儿童的救助。这些流浪乞讨的孩子被解救后面临的第一个问题往往就是暂时或者长期的抚养,而我国目前的儿童福利制度只有一些部门规章,法律层级太低,也不够完善。这也是导致现实中对于这类群体不能实施有效救助的一大原因。因此,政府应尽快制定儿童福利法,以切实有效地保障未成年人的权益。另外,也可借鉴河北省石家庄市少年儿童保护教育中心[5]的做法,对流浪儿童和离家出走的少年儿童进行集中保护教育,既可以保障这些孩子的合法权益,又能够有效预防未成年人违法犯罪,给这些流浪乞讨儿童也创造一个健康成长成才的良好环境。

最后,家长是未成年人的法定监护人,对未成年人负有保护责任。如果家长不能尽到监护职责,可以剥夺监护权,但制裁以后该怎么办?孩子由谁来照顾?目前,这方面的制度还相当缺乏,政府应借鉴国外一些成熟的做法,建立起一套适合我国国情的完整的解决方案。

乞讨是社会问题,不仅需要立法,更需要社会系统全面解决,才能从根本上减少乞讨现象。同时,乞讨人群相对复杂些,有不同的原因和情况,应区别对待,有针对性的解决。

[1]腾讯新闻,2011-02-09.

[2]法制日报,2011-02-10.

[3]法制日报,2011-02-10.

[4]城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法,第 11条.

[5]河北省成立首家少年儿童保护教育机构 [OL].http://zhf. sjzc.edu.cn/wangzhan/index.html.