□文/刘 炜

总结中外城市建设经验教训，马鞍山提出一条“与众不同、具有时代特色的新型城市发展道路”——打造全域化、现代化马鞍山，这是充分挖掘马鞍山实际发展潜力，符合科学发展规律和市民愿望的宏伟蓝图。笔者从树立“全域化”理念，打造现代化马鞍山的必要性、重大机遇和路径选择这三个方面进行比较全面的研究和论证。

一、树立“全域化”理念，打造现代化马鞍山的必要性

（一）树立“全域化”理念是走新型城市化道路的现实选择。城市化一般是指人口向城市地区集聚和乡村地区转变为城市地区的过程，是人类社会发展的客观历史过程，与一定的经济发展水平相联系，是社会发展的必然结果和趋势。从经济学角度看，城市化是空间体系下的一种经济转换过程，人口和经济之所以向城市集中，是集聚经济和规模经济作用的结果，由于城市经济的发展提供了大量就业机会，因此吸纳农村人口成为城市发展的主要因素。从城市化历史来看，我国的城市化起步晚，发展快，但城市化水平较低。尤其是有些地方政府为了在数字上提高城市化率，采用“摊大饼”的城市扩张道路，致使大量农村人口涌入城市，而城市经济发展又不能为这些剩余劳动力提供足够的就业岗位，因此带来了就业困难、住房紧张、交通拥堵、治安混乱等一系列的问题，从而严重制约了城市经济的发展。“全域化”是近年来新出现的一个城市发展的概念，主要就是针对传统城市发展模式的缺陷：城市发展空间相对有限，社会和经济容量很难承载城市未来的发展需要；城乡居民生活水平差距大、中心城区交通拥堵、人口分布不均、公共资源配置不均衡等一系列问题制约了城市实现跨越式发展，为此需要立足于现有城乡发展基础，着眼于未来的城市长远发展，整合城乡资源，科学谋划城市空间、产业和功能布局。按照多中心规划、组团式开发、链条式发展的思路，打造全新城市发展的新战略。

马鞍山市域总面积1，686平方公里，其中市区面积340平方公里，当涂县面积1，346平方公里，全市户籍人口为128.61万人（2009年末）。面积不大意味着发展的空间不够，人口少意味着人力资源的供给紧张，这两个基本的生产要素直接制约了马鞍山未来的发展。而且按照区域经济的发展理论，一个体量太小的城市将无法发挥经济的聚集与辐射效应。因此，对于马鞍山而言，新型城市化发展道路的核心理念就是“全域化”。“全域化马鞍山”即打破现有县区行政区划界线，将三区一县1，686平方公里，128万多人口整体纳入未来发展之中，取消内部人为的条块分割，整体规划布局。

同时，省域城镇体系规划提出，“两线三片多极”联动发展的省域城镇空间结构。马鞍山既处于沿江城镇发展轴又位于沿江城市群。作为沿江城镇发展轴的东起点，沿江城市群的重要城市，应发挥率先融入长三角的“东向战略桥头堡”作用。2008年4月，经省政府同意，省发改委正式批准马鞍山和芜湖设立安徽省城乡一体化综合配套改革试验区。要求马鞍山用3~5年的时间，基本形成城乡一体化发展的新格局，为全省统筹城乡发展、构建和谐社会发挥示范带动作用。

由于马鞍山只辖一个县，惯性思维认为其城市化水平比较高，然而事实并非如此。进入21世纪以来，马鞍山经济总量增长加快，地区生产总值连迈8个百亿元台阶，2010年总量达到811.01亿元，人均GDP突破9，000美元，同期城镇化率为68%。按照工业化和城市化阶段性对应关系，人均GDP超过5，000美元，城市化水平应超过70%，因此马鞍山的城市化水平是滞后于工业化水平的。而且，目前马鞍山乡镇独立发展，相互间协作少、竞争多，存在的产业规模小、同构现象等问题严重制约了整体的快速发展，必须重新整合城镇资源。这就要求在谋划城市建设和城乡发展上，必须树立“全域化”理念，打破县区、城乡区划限制，因地制宜地划分功能区，主辅结合地拉开城市框架，拓展发展空间。

（二）打造现代化马鞍山是未来发展的必由之路。一个国家或地区的城市化程度越高，则城市的聚集和辐射能力越强，城市中的劳动力市场与消费市场也越大，也就越有助于促进城市工业、商业、金融、保险、交通运输等第三产业的发展，从而越能推动城市经济功能的多样化和城市现代化程度的提高；另一方面城市现代化则是城市化的深层次发展，是城市自身运动的高级阶段和城市存在的高级形式。一个城市的现代化程度越高、经济功能越多，其聚集和辐射的能力也越强，从而推动城市化的能量也就越大。城市现代化与城市化相比，具有高层次性、全面发展性和加速性的特点。而长三角地区正在进入由一般的城市化向城市现代化转变，由单个城市向城市群体发展跨越的阶段。马鞍山作为皖江示范区对接长三角的第一站，如果与中心城市（即长三角先进城市）之间存在很大的发展落差，那么将削弱双方的经济联系，很难形成经济发展的协同效应，建设现代化马鞍山是其未来发展的必由之路，否则将因周边大城市的集聚效应而被空心化、边缘化。

从安徽省内各城市发展来看，2010年安徽省GDP排名中，总量合肥第一、芜湖第二、安庆第三、马鞍山第四；GDP增速芜湖市达到18.2%居全省首位，合肥17.5%第二。可见，总量高于马鞍山的城市依然在大踏步前进，总量低于马鞍山的已经紧追上来。而且，以芜湖、合肥和滁州为代表，兄弟城市都在积极规划未来的发展目标，且无一不将现代化城市作为发展战略。比如，滁州提出“大滁城”建设，合肥提出了“141”城市发展战略，即“一主城”、“四组团”、“一个滨湖新区”。面对这样一种“标兵渐行渐远，追兵越来越近”的局面，对马鞍山的发展定位，必须破除思维惯性，向城市化的深层次发展。

二、马鞍山迎来实现跨越式发展的重大机遇。

（一）马鞍山搭上长三角快车。从历史文化上来看，马鞍山与长三角地缘相近、文化相容、经济相连、人员相亲，本来就是一家人。从经济交流方面来看，2003～2009年马鞍山共利用省外内资726.03亿元，其中利用江浙沪地区资金415.38亿元。从地理区位来看，马鞍山地处老长三角16个城市的节点地带。长三角不仅是中国经济增长的重要区域，也是正在兴起的全球第六大都市圈。从2008年《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》中来看，对长三角地区未来发展提出的目标是：将长江三角洲地区建设成为亚太地区重要的国际门户、全球重要的先进制造业基地、具有较强国际竞争力的世界级城市群。2010年3月26日，马鞍山市正式加入“长三角”，处于长三角经济中心向外辐射的第二级圈层上，在人才、资本引进、承接产业转移等方面都将迎来新的发展机遇。尤其是22个成员城市共同签署了《长江三角洲地区城市合作（嘉兴）协议》。提出：继续深化目前正在开展的长三角“医保合作”、“金融合作”、“会展合作”等三个合作专题，新设“园区共建”专题和“异地养老合作”、“现代物流业整合和提升”课题。这一协议的提出为马鞍山与长三角城市在医保、金融、会展，尤其是园区共建、异地养老、现代物流等领域展开深入合作，获取职能分工，提供了良好的合作平台。新加入“长三角”的六个城市中，马鞍山和合肥城市发展的综合竞争力优势明显，尤其是经济效率竞争力、生活质量竞争力方面，马鞍山优势突出。

（二）《皖江城市带承接产业转移示范区规划》为马鞍山发展提供了良好的发展机遇。2010年1月，国务院批复《皖江城市带承接产业转移示范区规划》中，明确将皖江城市带承接产业转移示范区定位为合作发展的先行区、科学发展的试验区、中部地区崛起的重要增长极、全国重要的先进制造业和服务业基地。到2015年，示范区地区生产总值比2008年翻一番以上，三次产业协调发展，实现与长三角分工合作、优势互补、一体化发展，成为在全国有重要影响力的城市带。由此可见，皖江示范区在未来5～10年间将迎来经济发展与工程建设的爆发性增长时期，工业化进程加速，传统产业升级换代加快，吸引巨额投资，转移大量劳动力。借此东风，马鞍山未来的发展大有可为。

尤其是《皖江城市带承接产业转移示范区规划》在产业承接发展重点部分，对马鞍山的装备制造业、原材料产业、高新技术产业、现代服务业和现代农业方面都提出了明确的发展目标。其中，冶金设备、钢铁、食品加工、现代物流等4类产业（马鞍山产业承接发展重点总计15类）是《示范区规划》有关马鞍山产业承接的特质产业。马鞍山将充分挖掘现有产业基础，增强自主研发能力，延伸产业链，创建这四大类产业区域性的研发制造中心。其余大部分产业承接重点（11类）也将统筹与芜湖、巢湖、合肥等城市的竞合关系、团结协作，筹建各类产业基地。

（三）区域重大基础设施建设助推“全域化”马鞍山发展。宁安城际铁路、马鞍山港、芜申运河、长江大桥及机场高速等区域重大基础设施的规划建设，将对马鞍山的发展带来新的机遇。宁安城际铁路是南京至安庆途径马鞍山的城际铁路，它的建设不仅迅速拉近了马鞍山与南京之间的时空距离，而且马鞍山站点及其周边地区将成为城市新的空间增长点。马鞍山港总体规划已经通过交通运输部、省政府联合批准实施，马鞍山港的进一步发展将对马鞍山经济，尤其是沿江产业发展带来重大影响。芜申运河是长三角地区规划的“两纵六横”高等级航道网的重要组成部分，是一条沟通长江和太湖水系跨流域的省际内河航运通道，它途径马鞍山段水阳江，由此将直接改变大公圩地区的发展条件，为承接长三角产业转移和推动马鞍山市域均衡发展提供了有力支撑。在建的马鞍山长江大桥是八百里皖江上的第四座大桥，它的建设不仅可打通安徽东部与中部连接的渠道，更可使马鞍山进一步融入长三角。马鞍山长江大桥实施方案对现行总体规划有所调整，同时机场高速公路也调整至向山镇南和丹阳镇之间，这些变化将对城市用地布局和道路建设产生一定影响。

三、树立“全域化”理念，打造现代化马鞍山路径选择

围绕打造全域化、现代化马鞍山，市委提出，要按照“提升质量、做大体量、扩展数量”的要求，构建“6653”现代产业体系，实施“1255”城市发展战略，着力转变经济发展方式，着力拉开城市框架，着力推进项目建设，着力保障改善民生。应该说，这些就是树立“全域化”、打造现代化马鞍山的最符合规律、最切合马鞍山实际的路径选择。

（一）以构建“6653”现代产业体系为抓手，转变发展方式，强化发展支撑，打造产业名片。马鞍山目前正处在工业化提升、城市化加速的发展时期，从国际经验看，这个时期正是产业结构快速调整，产业体系由传统向现代过渡的关键时期。整体来看，马鞍山三次产业结构保持着“二、三、一”的格局，与现代产业体系的要求相比，马鞍山产业体系的主要差距在于：一是第三产业尤其是现代服务业比重偏低。第三产业比重在新世纪之初已达29.3%，此后一直在30%左右徘徊，2009年三次产业结构比为3.9∶66.5∶29.6，远低于全省和全国平均水平；二是产业中的企业结构不合理。企业总体规模偏小，没有形成发展梯队。规模以上工业企业总数700多家，不及合肥的1/2，滁州还有1，000多家，与芜湖、安庆也有较大差距。平均每万人中小企业户不足90户，远低于长三角同期平均水平。缺乏具有核心竞争力、带动力强的大企业、大集团，产业集中度较低，产业优势不突出。企业竞争力不强，产品类别趋同，产品结构单一，知名度不高，大都处在产业链的低端，数字化、智能化程度低；产业关联度较低，占全市工业总产值2/3的黑色金属冶炼及压延加工业是典型的两头在外：原料80%靠进口，产品80%以上需国内外市场销售；三是产业层次不高。长期以来，马鞍山企业大多集中于黑色金属冶炼及压延业、交通运输设备制造业、金属制品工业、通用设备制造业、非金属矿物制品业、化学原料及化学制品制造业等传统行业，新兴产业、高新技术产业比重低，发展慢，未形成集群效应；四是外向型经济发展水平不高。参与国际分工层次较低，“两高一资”和低附加值产品出口比例较高，对资源、能源依赖程度较高，资源、环境承载压力和约束日趋严重。服务外包尚处于起步阶段，在岸、离岸业务量都不大；未形成适应全球竞争的生产、管理和营销网络体系，在国际贸易中缺乏话语权。

成规模、上水平的现代产业体系，必然集聚人力、资金、技术以及其他各种能源、资源，集聚各种为之服务的生产和生活服务业，同时也辐射周边地区，带动人口集聚和物流、资金流的加速，其支撑意义绝不仅仅是一般意义上财力的提升。因此，马鞍山培育独具特色的现代产业体系，重点在于转型升级、壮大提升，构建“6653”现代产业体系，即做大做强“6”大优势主导产业，培育壮大“6”大新兴产业，改造提升“5”大传统优势产业，加速发展“3”大现代服务业。当然，“6653”现代产业体系是一个“引导性”的规划，在发展过程中不排斥新的产业。换言之，马鞍山构建现代产业体系，既不限于这20个产业门类，也不可能20个产业齐头并进，能够立足基础、抢抓机遇，形成几个全国有影响、行业内领先，具有较大规模，集聚资金、技术和行业人才的大企业、大产业，成为和马钢并驾齐驱的城市产业名片，才是我们以“6653”为抓手、培育独具马鞍山特色的现代产业体系用力方向和发展目标。

在构建“6653”现代产业体系的过程中，招商引资、项目建设和自主创新是重要抓手。

一是招商引资。一方面要树立开放理念、注重亲商安商，要强化产业引导、注重产业配套。特别是新兴产业中没有多大基础的新能源、新光源、信息技术产业，要加速发展的“好办法”就是要“招大商”，学新余招赛维、学合肥招京东方、学芜湖招三安光电的方式，通过政府财政补贴，注入资本金，在没有竞争优势的情况下培育新的产业增长极；另一方面创新招商方式、注重产业招商。从单纯地找企业，向引进龙头企业、开展园区对接、加强行业协会合作和政府间合作等多元化招商方式转变。

二是项目建设。投资靠招商，产业靠项目。未来时期，马鞍山必须充分利用当前国家扩大内需的机遇，坚持把项目建设作为经济工作的重中之重，积极谋划和实施一大批拉动作用强、经济效益好的项目，全力推进项目建设，以大项目建设为抓手，围绕构建“6653”现代产业体系，实施“大项目带动战略”。突出配套发展、延长产业链条，注重打造核心竞争力、搞好资源深加工，着力提高项目建设的总体水平。

三是自主创新。自主创新是构建“6653”现代产业体系的核心。自主创新的实质是掌握发展的主导权、主动权，增强未来发展的选择空间。马鞍山是工业城市，单纯依靠投资拉动增长的传统发展理念和单纯依靠资源加工的粗放型增长理念影响较深，一些企业存在急功近利思想，创新创造精神不足，具有强烈创新精神的企业家队伍尚未形成。真正具有创新能力、拥有核心技术和自主知识产权的高新技术企业少。创新型人才短缺，人才结构和分布不合理，新光源、新能源、电子信息、生物医药等新兴产业人才匮乏，个别领域人才流失相当严重。要进一步理顺自主创新体系，加大创新扶持力度，加强创新载体建设，特别是对照重点产业发展的导向和需求，大力引进和培育创新型人才，让优越的创新环境、良好的创新载体和辈出的创新人才为马鞍山自主创新的蓬勃发展提供源源不断的动力。需要强调的是，自主创新可以是多维度多层次的，可以是核心技术的突破、全新产品的推出、新市场的开拓，也可以是实用工艺的改进、产品的更新换代、传统市场的拓展延伸。技术创新不唯“高”，也不唯“新”，能够被市场认可的技术或者说能够赚钱的技术就是最好的技术。

（二）以实施“1255”城市发展战略为载体，拉开城市框架，完善功能布局，提升承载能力。树立“全域化”理念、打造现代化马鞍山，不仅要解决产业支撑带动的问题，同时还要解决承载空间和功能布局的问题。现代产业体系的形成过程就是一个产业空间结构调整的过程，而城市发展本身就提供了一种集聚经济的空间载体。产业的发展离不开城市空间的拓展，城市空间的发展又促进了产业的大发展。

“1255”城市发展战略正是“全域化”理念突出体现。“1255”城市发展战略是指按照“提升品位、完善功能”的要求，做大做优“1”个中心城区。做大体量，由中心城区向东部的秀山新区和西部的滨江新区“两翼”拓展，形成140平方公里的中心城区。按照“科学规划、基础先行”的原则，建设好“2”个新城。大力改造提升当涂县城区域功能，建设姑孰新城。打造由丹阳、博望、新市3个镇围合起来的新的博望新城，力争3～5年出成效。按照“产业特色、扩权强镇”的思路，建设“5”个中心镇。加快建设雨山区向山镇和当涂县石桥镇、黄池镇、太白镇、年陡镇。按照“合理布局错位发展”的要求，打造马鞍山经济技术开发区、南部沿江承接产业转移集中区、慈湖港口物流加工区、江心洲生态旅游区和濮塘休闲度假区“5”个产业功能区。共同构成的城市空间布局体系，其间以快速通道相连接。传统的行政区划界限被打破，城乡二元差异被消除，将马鞍山依据不同功能划分为生产区、生活区、休闲旅游区，而不再是人为划分为城区和郊区，马鞍山市和当涂县。通过科学规划不同圈层的产业布局和主体功能，让郊区承接中心城区一部分产业的转移，缓解中心城区由于产业和人口过度聚集带来的压力，推动主城区、副城区、中心镇和产业功能区经济社会的协调发展。具体而言，一是空间组团与周边城市临近重要产业组团协调发展，体现三极拉动；二是产业组团与中心城区、主副城区、重点镇之间的协调发展。

在实施“1255”城市发展战略过程中，要破解“人口”和“土地”难题：

一是人口引导。城市化从另一个角度来讲，就是人口在国土空间上收缩聚集、土地集约使用，人口分布与资源环境、产业布局相适应、相协调的发展过程。当前，迫切需要制定与人口发展相适应的国土空间开发规划，形成科学的城镇布局体系，引导人口有序流动迁移。同时，要健全流动人口工作管理机制，将流动人口服务管理工作纳入相关部门日常工作范围，在规模控制、问题矛盾调解、实效考核等方面做出进一步的探讨，以使马鞍山地区的流动人口按照有序合理的方向发展。马鞍山目前有20多万流动人口，区域发展必须与流动人口融为一体，共同为马鞍山建设服务。一方面做好外来人口的吸纳工作。重点引进与开发区及承接产业新区发展相适应的人才；适当放宽政策限制，吸引旅游休闲度假人群；减少居住证申请限制条件，吸引工业企业的外来务工人员；另一方面做好本地人口城镇化的工作，即促进农村剩余劳动力的转移。促进农村人口逐步在城镇安居就业，可以有效地改善他们的生活质量和生存环境，同时也为农业现代化和农村发展提供空间。适度发展劳动密集型产业，加快发展第三产业，促进劳动力就业本地化，充分兑现“人口红利”。

二是土地调控。土地调控旨在破解土地瓶颈制约，发挥资源优势，促进可持续发展。一方面用足用活“城乡土地增减双挂钩”的政策。对城镇建设用地、农村建设用地的规模、分布、利用等情况进行摸底普查，建立建设用地信息库。在科学分析的基础上编制农村居民点整理规划，做到布局优化，有序开展，统筹城镇建设用地增加和农村建设用地撤并的规模、范围和布局，特别要强调的是，实施挂钩工作必须尊重群众意愿，维护集体和农户合法权益；另一方面有序促进集体土地流转。随着马鞍山城市经济社会的飞速发展，城市建设用地日益紧缺。因此，在城乡建设用地增减挂钩的基础上，可进行集体土地有序流转试点。建立农村集体建设用地基准地价体系，分成若干等级。探索多样化的土地收益分配方式，制定集体建设用地流转收益分配模式。兼顾市、县、镇级政府和集体经济组织收益，在营利性建设开发中建立农村集体经济组织或农民个体以土地入股分享收益机制，逐年分摊土地成本。

[1]李飏.构建现代产业体系的路径选择：广东现代产业体系及其支撑要素互动 [M].中国社会科学出版社，2008.8.

[2]曹保刚.构建现代产业体系与经济发展问题研究[M].河北大学出版社，2010.8.

[3]陈正奎.现代城市的产业前沿——服务业的创新和发展[M].东南大学出版社，2007.10.

[4]顾朝林，余涛方，李王鸣.中国城市化格局、过程、机理[M].科学出版社，2008.11.

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