谢丽玲,蒋 辉

(吉首大学 政治与公共管理学院,湖南 吉首416000)

由于全球一体化、经济市场化、区域一体化、工业化和城市化等,我国近几十年来跨域公共事务不断凸显出来.社会生态环境的变迁,传统行政管理下的治理制度对其出现大面积的失灵,而上世纪末区域公共管理、跨域治理在我国逐渐兴起,并在我国一些地区的实践中取得了初步成效,迎合了跨域公共事务治理的需求.而良好的治理制度有助于提升治理的有效性,因此探究我国跨域公共事务治理制度演进的路径和动力机制,有很大的理论意义和现实意义,这有助于其朝着正确的方向不断推进和优化,从而也促进我国公共管理水平的提升.

一、跨域公共事务治理:内涵、特征及成因

(一)跨域公共事务的涵义与特征

跨域,即跨越一定的区域,包括 "宏观层次区域 (洲际)、中观层次区域 (跨国界)、微观层次区域 (一国内跨越行政区)"[1],本文研究的区域限于微观层次区域.在我国现有的行政体制框架中,跨域指跨越行政区域限,如省际域限、县际域限、乡际域限等.跨域公共事务与 "区域公共问题"在内涵上是基本一致的,它是指跨越行政区域,在多个行政区间高度渗透且不可分割,其社会边际收益大而私人边际收益小,关乎大多数人利益的事务[2].其具有以下几个主要特征:一是公共性或公益性.跨域公共事务的表现形式是跨域公共物品或服务,具有消费的非竞争性和非排他性,它生产和提供的受益对象是全体社会;二是外部性.跨域公共事务的公共性决定其具有外部性,在供给方面易出现 "搭便车"行为而导致供给不足,在消费方面易出现 "拥挤"现象;三是区域性.跨域公共事务在多个行政区间高度渗透且不可分割,因而牵涉多个行政区利益主体,多个行政区形成更大的区域,而呈现区域性的特征.

(二)跨域公共事务产生的原因

20世纪下半叶,跨域公共事务开始大量涌现出来,在我国主要是改革开放以后,原先属于单个行政区内的公共事务大量地演化成跨域公共事务,并出现多样化、频发化、区域渗透化等趋势,其影响程度和治理难度也明显扩大和增加.究其成因,主要可分为内在和外在两个方面:

1.内在成因

内在成因主要是指跨域公共事务本身具有的特性,有本文上面讲到的公共性 (公益性)、外部性和区域性等.诺贝尔经济学奖获得者埃莉诺.奥斯特罗姆指出 "任何时候,一个人只要不被排斥在分享由他人努力所带来的利益之外,就没有动力为共同的利益作贡献,而只会选择作一个搭便车者"[3],由此看来,理性经济人的决策通常只会选择"索取"而不是 "给予", "搭便车"现象和"公地悲剧"就难以避免了.跨域公共事务的表现形式是跨域公共物品或服务,其供给就会不足.例如,跨域受污染河流的相关各行政区主体知道通过搭便车的方式 "坐享其成",即指望其他行政区治理污染而自身不采取治理行为和支付成本,在无强制力量介入的情况下能无偿地获取污染得到治理所带来的收益,因而各主体都没有动力采取行动去治理污染.可见,跨域公共事务的公共性和外部性,使得其不断产生并且呈现 "累积效应",导致跨域公共事务不断凸显出来.同时,跨域公共事务的区域性也是其产生和难以治理的一个诱因.区域性,即跨域公共事务涉及多方利益主体.奥尔森在其 "小集团优于大集团"的理论中提出 "除非一个群体中人数相当少或者除非存在着强制或其他某种特别手段,促使个人为他们的共同利益行动,否则理性的寻求自身利益的个人将不会为实现他们共同的或集体的利益采取行动"[4],区域性使集团的主体增多、范围扩大了,在我国现有的法律和行政体制下,奥尔森所说的强制手段还相对缺乏,因而"集体行动的困境"就容易产生,各行政区主体都不愿采取行动防治跨域公共事务,因此它便有了滋生的 "温床".

2.外在成因

一是市场化.改革开放以来,市场经济的发展与深化,市场活动的范围和层次不断拓展和深入,各种经济资源、人力资源等流动的宽度和速度得到扩大和加快,各行政区间的紧密度空前提升,许多原本是单个行政区公共事务自然地外溢化而成为跨域公共事务.例如,基于经济快速发展和市场化推进的需求,公共基础设施需要网络化,因而必然涉及两个或多个关联行政区,跨域公共事务便产生了.同时,市场经济范围的拓宽与生产经营活动门槛的降低,理性的市场主体在最大化逐利的价值导向下,其决策通常是私人边际收益大于社会边际收益,倾向将公共事务扩散到其它区域以共同承担成本,造成负外部效应.例如电解锰企业,其产生的污水让属于公共的环境 (河流)来 "埋单",而河流具有完整的流域性 (一般都跨越了几个行政区)特征,因而其污染会随着河流扩散到多个行政区而成为跨域公共事务.再如,市场化促使人员的跨区流动频繁化,人员的流动可能会加快流行病或传染病的扩散,还可能引发一些跨域公共安全问题.

二是区域化.由于经济全球化与市场化、社会开放化与信息化、城市化等的推进与发展,区域化形成并得到强劲发展.区域化指有一定关联度 (如优势互补)的多个行政区或地区根据资源禀赋情况、经济发展的共同需要、政治文化因素等,整合和有效利用资源优势,形成规模经济,提升区域竞争力等而加强区域间的合作的过程,可见区域化必然会加强区域内各行政区间资源的流动与交换,政治、经济、文化等多方面联系加强,从而也就催生了跨域公共事务.我国区域化的几个典型代表有 "长三角"、 "粤港澳珠三角区域"、 "环渤海经济圈"等.

三是行政体制改革的影响.1980年代以来我国的分权化改革,使各行政区成为独立的利益运行主体,加强了行政区促进经济发展、提供公共物品和服务的主动性和积极性,但在客观上也强化了各自的区域意识,滋生了地方本位主义和地方保护主义,各行政区总会做出有利于增进自身利益的决策,对于有负外部效应的公共事务,其会致力于将更多的行政区纳入进来以分担所要支付的成本,从而导致跨域公共事务的产生.

二、跨域公共事务治理制度演进的类型与动力机制

我国在传统行政管理体制下,对跨域公共事务治理是一种传统的 "行政区"治理模式,其主要特征有治理主体单一化、主体行为目标的非一致性、运行方式分散化等.实践表明,这一模式已难以适应不断变迁的社会生态环境和公共管理的现实需求,推动跨域公共事务治理制度演进已成当务之急.根据制度演进动力机制的不同,跨域公共事务治理制度演进可分为自然演进和选择性演进两种类型.

(一)自然演进

制度的自然演进是指无特定的直接的主体,其主体分散在整个社会中并自发地产生作用,社会的一些内在要素随着社会的发展进步而自然地变化和发展,逐渐改变制度存在的生态环境,从而间接地引起制度自然稳定地变迁的一种制度演进的方式,这种方式一般需要一个长期的过程.其内在要素或演进动因主要有以下几种:一是资源的稀缺性.资源本身是稀缺的,并且随着人口的增长、工业和经济的快速发展,原本就有限的资源不断减少或遭到破坏,如环境资源的破坏,因而产生了保护资源的制度需求.并且越来越多的资源破坏成为跨域的公共事务,为了实现持续的发展,跨域公共事务治理制度也需要不断演进;二是知识与技术的进步.知识的进步,提高了人们对制度演进需求的敏锐察觉力,为制度演进提供了更多的可能性,扩大了制度选择的范围.技术的进步,如交通、通讯、传媒等技术的进步,促进了信息、人力等资源的顺畅流通与信息的共享和快速传播,扩大相关信息知晓的范围,进而调动推动制度演进的可能的力量,从而为各行政区合作治理跨域公共事务提供条件.因此,一定程度上推动了跨域公共事务治理制度朝着区域合作的方向演进;三是观念的改变.教育的普及、社会的发展等推动了人们观念的转变而更具开放性、包容性,人们更能容易地接纳新的进步制度的创设,对制度的演进也给予更多的支持.人们对于环境危机的深入认识、对互利共赢观念的认可,这些都有利于跨域公共事务的治理能真正跨域行政区划的刚性约束,实现多个相关行政区的合作治理.此外,人们更能认可和吸纳市场、社会力量参与到跨域公共事务的治理中,这些都将推动跨域公共事务治理制度的演进;四是其他制度变迁的影响."不同的制度安排之间是相互依存的,一些重要制度的变迁会以强大的力量拉动相关制度的变迁"[5],如区域化的发展战略,必然地紧密了多个相关行政区间的联系,加快了资源在多个行政区间的流动,由此而引致的跨域公共事务便对多个行政区进行合作提出了要求,从而也就影响着跨域公共事务治理制度的演进.

(二)选择性演进

制度的选择性演进是指具有特定的直接的主体,包括个人、社会组织、经济组织、政府组织和非政府组织等,在制度演进的"潜在利润"的驱动下,有意识地采取行为推动制度变迁或者对制度变迁施加影响的一种制度演进方式,这种方式需要的时间较自然演进要短.我国跨域公共事务治理制度选择性演进的动因可分为诱致性因素和强制性因素.

1.诱致性因素

制度演进的诱致性因素是指政府以外的社会力量如社会民众或团体、市场组织、非政府组织等在获利机会的驱动下,自发地、自下而上地引起制度推进或变迁的因素.

(1)社会民众与非政府组织

公共选择理论认为人是 "理性经济人",具有强大的需求或动机追求自身利益的最大化,而去从事或参与能使自己获利的活动,但当其利益低于最大化水平,或者当其原来的利益或权益受侵,而作为公共利益代表、公共管理核心主体的政府,因管理资源或自身缺陷的限制,无力或不能最大限度地增进和维护其利益或权益时,即不能实现其 "帕累托改进"或 "帕累托最优"时,社会公众会主动自发地寻求其他的方式,推动制度朝着有利于增进自身利益的方向转变,最终可能引起政府的关注并将制度由局部扩大到整体,实现制度的整体全局演进.改革开放以来,我国市民社会逐渐形成并得到较快发展,非政府组织大量兴起,其自身的属性和具有的组织、信息优势等,使得其参与跨域公共事务治理的能力和潜力逐渐显现出来,而成为推动跨域公共事务治理制度演进的一股重要力量.

(2)市场组织

随着我国市场经济体制的形成和不断完善,市场组织快速发展起来,其注重和强调效率、成本收益、顾客导向、竞争等.公共品中大部分属于准公共品,具有消费的非竞争性和排他性,因而市场组织提供公共品就有了可能性和存在空间,而且其对需求的回应性和效率高."新制度主义经济学、公共选择理论认为引入市场机制,将使政府提供公共品变得更有效率和富于活力."[6]市场组织涉入跨域公共事务治理,推动公共品的提供者多元化,成为推动跨域公共事务治理制度演进的不可忽视的动力.

从实践中可以看出,社会公众、非政府组织、市场组织等在参与跨域公共事务治理中相互间关系加强,呈现协作、网络化等趋势,逐渐打破传统的行政管理,共同推动跨域公共事务治理制度的演进.

2.强制性因素

制度演进的强制性因素是指作为公共管理核心主体的政府,在制度变迁的 "潜在利润"的驱动下,有意识有计划地采取命令、法律法规等多种方式自上而下地引起政策推进或变迁的因素.

(1)计划经济体制向社会主义市场经济体制转变

十四大,我国确立了建设社会主义市场经济体制的目标,从此市场经济体制在我国逐步形成并不断完善.高度集中的计划经济体制下行政审批、指令性计划等政府垄断配置资源的方式成为历史,向以市场为主的资源配置方式转变,从而改变了我国社会的生态环境,不再只有国家(政府)——社会公众两极主体,而是国家 (政府)、社会公众、非政府组织、市场组织等多元主体并存共融的社会.因而跨域公共事务治理的主体也相应增多,多中心的、合作的、网络化的治理制度在逐渐形成中,从而推动着跨域公共事务治理制度的演进.

(2)行政管理体制改革

改革开放以来,我国进行了五次大的行政管理体制改革,主要围绕机构改革、政府职能转变、提高行政管理效率等,推动政企分开、事企分开、管制型政府向服务型政府转变、依法行政、公民知政参政议政等,政府逐步向社会和市场分权,权力的分散化有利于主体相互间的制衡以及多中心、网络化的跨域公共事务治理模式的形成,从而也推动了跨域公共事务治理制度的演进.

(3)政治体制改革

十一届三中全会,我国提出了政治体制改革,目的是适应我国政治、经济、社会环境的变化."我国政治体制改革正在从传统的集权模式向适应于社会主义市场经济发展的民主模式转变"[7],民主政治得到较大的发展进步,公民的民主意识、法治观念不断增强,法制程度与水平也得到较大提高,这些都改变了政府与市场、社会的关系,政府与社会、公民的互动性增强,为跨域公共事务治理制度的演进提供了社会基础.

三、跨域公共事务治理制度演进路径

我国跨域公共事务治理制度基本沿着"传统行政管理下的治理制度——区域公共管理下的治理制度——跨域治理下的治理制度"的路径在不断地演进.

(一)传统行政管理下的治理制度

我国传统行政管理是一种管制行政,在管制行政模式下,公共权力高度集中于政府,公共权力是政府行为产生效力的源泉.建国后,在我国高度集中的计划经济体制时期,政府控制了资源配置权、公共事务管理权等,政府的行政管制行为深入到社会经济领域、生活领域的方方面面,政府事无巨细,将一切社会公共事务包揽在身,政府成为国家公共管理的唯一主体,成为了所谓的"全能政府".政府通过行政命令、指示等手段管理一切公共事务,而社会系统被排斥在权力系统范围之外,只是管制行政的受众.在这种垄断行政模式下, "政府管制范围无限膨胀与行政管理方式单一化的双重,严重制约了社会发展的生机与活力."[8]但是,现今跨域公共事务不断产生并凸显出来,而政府由于资源有限、信息不对称等,政府"单打独斗"的方式失灵,许多公共事务成为其管制行政下的 "死角".同时,在行政区行政的政府治理形态下,行政区政府的行为被限制在本辖区内,各行政区间处于分割、相对独立的状态,相互间的交流甚少,相关各行政区在治理跨域公共事务如跨域环境污染问题上,难以实现联合、合作治理.

(二)区域公共管理下的治理制度

跨域公共事务不断凸显,而传统的行政管理已对其有大面积的失灵,而且产生了链条式的不良影响,加之全球竞争的加剧,国家的公共管理水平成为了综合国力和国际竞争力的重要组成部分,这就对我国传统的公共管理提出了严峻的挑战.公共管理生态环境的变化,要应对和有效治理大量的跨域公共事务需要打破原有的传统行政管理的思维,引入新公共管理的理念,而区域公共管理应势而出,接应了这种需求.区域公共管理能够很大程度地弥补传统行政管理的缺陷,成为跨域公共事务治理制度的演进趋势.区域公共管理下的跨域公共事务治理制度具有更广泛的灵活性,主要体现为治理范围的扩大和参与主体的多元化,突破行政区划的限制、打破政府的垄断治理,充分考虑公共事务的跨域性、完整性等,以公共事务作为其价值导向,同时吸纳多元化主体的参与,除政府组织外,还有非政府组织、经济组织、社会公众,在原有行政体制的基础上引入市场机制、合作机制等,最终实现主体间的制衡与合作.到目前,这一跨域公共事务治理制度已初步显现其成效,如湘渝黔"锰三角"地带环境污染的综合整治、珠三角经济圈的发展等.

(三)跨域治理下的治理制度

跨域治理兴起于西方国家,至今有二三十年的光景,是未来公共治理发展的新趋势.跨域治理是一种超越单一区域,多组织、多部门形成的多元主体合作治理的相对规范的治理模式,倡导在政府组织、非政府组织、市场组织及公众等多元参与主体间的分权、合作伙伴关系、资源的规范化与常规化流动与共享、利益的协调与均衡等.研究跨域治理的理论主要有传统改革主义、公共选择理论、新区域主义等.传统改革主义主张进行政府合并,即资源禀赋或其他条件相似的、具有共同任务目标或公共治理需求的地域内的多个政府整合成一个 "大政府",对整个区域进行管理,如英国的大伦敦政府.这一模式有利于解决多个行政区政府不合作的问题,但其的缺陷在于行政区划调整的政治、社会成本大,可能威胁到社会的稳定,同时随着社会的发展,大区域与大区域之间可能出现原来同样或类似的问题而再次陷入困境中.公共选择理论主张多中心或参与主体的多元化,强调参与主体间的竞争,即政府、社会组织、市场组织等公共物品或服务的提供者相互竞争,将选择权交给公民,公民可以自由地选择较优质的公共物品和服务,从而提高效率和回应性.在1990年代,兴起了新区域主义,其主张由多个行政区组成的大区域内的政府组织、社会组织、市场组织等之间建立稳定的战略伙伴关系,多个组织及部门协力、联合,形成网络化的组织体系共同应对区域化的公共事务,并且多个组织及部门间实现制衡与合作.以上三种跨域治理的理论及相应模式,都能对我国跨域公共事务的治理提供启迪和可借鉴的思路与模式.可以根据跨域公共事务境况、范围的不同选择契合的理论与相应模式.跨域治理将逐步地成为我国跨域公共事务治理制度的发展趋势.

四、结语

制度的自然演进和选择性演进并非界限分明,它们是相互渗透、相互制约、相辅相成的关系,我国跨域公共事务治理制度演进兼有自然演进和选择性演进.自然演进是渐变的、长期的过程,无特定的主体,国家或政府、其他组织较难对其产生影响和进行控制.而选择性演进具有明确的主体和显性的方式手段,较自然演进而言能更好地对其施加影响和进行引导,加之跨域公共事务大规模凸显出来的形势,需要采取一定的方式加快跨域公共事务治理制度的选择性演进,以使跨域公共事务得到快速良好的治理,进而推动社会的发展进步.具体可以从以下几个方面着手:一是国家和政府加快培育和创造社会资本.政府优化公民参与治理的制度环境,可以加大力度保护财产权和公共安全,增进公民间的信任和互惠规范,推进公民合作网络的形成,从而增强公民参与治理的能力,推进跨域公共事务治理主体的多元化;二是优化市场组织、非政府组织等提供公共品的制度环境,建立和完善对其的激励机制、监管机制等,促进其提供优质的公共品;三是继续推进行政管理体制改革,转变政府职能,加快向服务型政府的转变,优化政府、社会、市场的关系.完善政府绩效考核体系,明确区域合作中各行政区的责任,引导政区间有效合作和合理竞争,为区域合作扫除障碍.除以上这些措施以外还有完善社会主义市场经济体制、继续推进政治体制改革等.这样,我国跨域公共事务治理制度将较快有序地实现从传统行政管理下的治理制度向区域公共管理下的治理制度转变,并向跨域治理发展,那么我国的跨域公共事务将逐步得到有效的治理.

[1]杨爱平,陈瑞莲.从"行政区行政"到"区域公共管理"——政府治理形态嬗变的一种比较分析[J].江西社会科学,2004(11)∶27.

[2]陈瑞莲.区域公共管理导论[M].北京:中国社会科学出版社,2006∶9,20-21.

[3](美)埃莉诺.奥斯特罗姆.公共事物的治理之道——集体行动制度的演进[M].上海∶三联书店,2000∶18.

[4](美)曼瑟尔.奥尔森.集体行动的逻辑[M].上海∶三联书店,1995.

[5]段文斌,陈国富,等.新制度经济学——制度主义和经济分析[M].天津:南开大学出版社,2003∶333.

[6]吕恒立.试论公共产品的私人供给[J].天津师范大学学报,2002(3).

[7]佟玉华.我国政治体制改革的回顾与瞻望[J].党政干部学刊,2002(3).

[8]李昕.公共服务理念下现代行政的特征[J].行政法学研究,2002(4).