张显伟

村委会选举中选民资格纠纷解决之现行机制剖析

张显伟

现行法律对村委会选举中选民资格纠纷案件的解决尚缺乏明确的法律途径，实践中可资利用的纠纷解决机制大致有人民调解、行政救济、权力机关救济及司法救济几种。实际上，这几种纠纷解决途径均存有制度困境和运行障碍，并不能契合村民自治制度本质属性，均非有效、理性的针对村委会选举中选民资格纠纷案件的解决机制。清醒剖析现行纠纷解决机制之制度困境和运行障碍是实现制度创新的急切诉求。

村委会；选民资格；纠纷解决；机制

以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要内容的村民自治制度，经过20多年的实践已经深深地扎根于中国农村，特别是民主选举村委会更是获得了农民群众的广泛认同。然而，在村民自治制度的实践过程中也越来越暴露出现行制度建构的粗陋，其中最为突出的是村委会选举中选民资格纠纷案件的解决尚缺乏明确的法律途径。为更好地发挥村民自治制度对民主政治进步的助推作用，必须清醒地剖析现行各种纠纷解决机制的弊端，只有这样，才可能激发起我们对新制度建设所应具备的积极性、主动性和紧迫性，着力建构契合村民自治制度本质属性诉求的农村选民资格纠纷案件解决机制。

一、村委会选举中选民资格纠纷解决之人民调解机制剖析

《中华人民共和国宪法》、《村民委员会组织法》和《人民调解委员会组织条例》对我国的人民调解制度作了立法规定，依据现行法律之规定，人民调解委员会是村民委员会和居民委员会下设的调解民间纠纷的群众性组织，在基层人民政府和人民法院的指导下进行工作。据此，有学者主张“村民选举属于村民自治范畴，因此引发的选民资格争议应属于民间纠纷的范畴，应该可以通过人民调解委员会调解解决”。[1]村委会选举中选民资格纠纷案件适用人民调解机制解决，其弊端是十分显明的，笔者认为该弊端至少体现在下述方面：

第一，和其他任何调解机制的适用一样，人民调解机制的适用的前提条件，是所调解的纠纷属于因私权益引发的纠纷，纠纷主体双方对该类权益能够决定取舍，对权益的增减有绝对的自我主张之自由权。而村民选举权却是既带有私权利性质又带有公权力性质的一种权利，显然不可任由当事者主体双方自由处置。由于无法对自治权作以任意处分，那么就没有了调解的余地和可能，调解机制对此种类型纠纷的解决也就缺少了用武之地。

第二，作为调解的主持方应该有能够中立地调解纠纷的可能，必须具备形式上的理性，只有这样，调解方案才可能达成并得以执行。而人民调解委员会是村民委员会和居民委员会下设的群众性组织，一定程度上可以说农村人民调解委员会隶属于村委会，因而并不是中立的。此外，在现实中，不少农村人民调解委员会的委员是村民委员会或居民委员会的成员兼任的，源于缺失形式上中立的外观，其对选民资格纠纷的解决结果往往缺乏正当性和公正性，其调解方案的达成耗时费力，困难重重，即便是达成了调解方案，最后也常常因无说服力、公信力而无法彻底执行。

第三，村民选举资格纠纷的主体是公民个体与村民选举委员会，村民选举委员会是由村民会议、村民代表会议或村民小组会议选举产生的，从现代代议制度民主的原理出发，有权监督村民选举委员会职务行为的应是村民会议、村民代表会议或村民小组会议，对村民选举资格纠纷解决的活动是和纠正村民选举委员会错误认定选民资格的行为紧密相连的。因此，有权纠正村民选举委员会错误认定行为的主体应该是有权监督村民选举委员会行使自治权行为的村民会议、村民代表会议或村民小组会议，让人民调解委员会作为村民选举中选民资格纠纷解决的主体，一定程度上讲是对村民会议、村民代表会议或村民小组会议这一最高自治权行使机构权力的侵犯，也是对基层民主自治制度的破坏，有碍于基层民主自治制度的健康发展。

二、村委会选举中选民资格纠纷解决之行政救济机制剖析

《村民委员会组织法》第十五条规定：“以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段，妨害村民行使选举权和被选举权的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会和常委会和人民政府及其有关主管部门举报，有关机关应当负责调查并依法处理。以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段当选的，其当选无效。”有学者据此规定，认为村民选举中选民资格纠纷可以通过行政途径予以解决，由基层人民政府或者县级人民政府的相关主管部门（主要是民政部门）来处理。[2]但笔者以为通过行政机制解决村民选举中选民资格争议，也面临着制度困境。其一，《村民委员会组织法》第十五条所规定的权利人是村民，只有具备村民资格才有权向有关部门举报，要求政府及政府有关主管部门调查处理，而村民选举中选民资格纠纷恰恰多为是否为“村民”的争议，换句话说，根据该条，有异议的公民个体是不一定有权利举报并要求政府及政府有关主管部门处理的，或者我们可以说要想启动第十五条规定的行政救济途径尚需要经过一个是否具有村民身份的认定途径，认定为是村民之后才可以启动行政救济；其二，村民选举中的选民资格是村民自治制度的基础，是村民自治权中最原初性的权利，由国家行政权施以监督来解决村民选举资格的有无，极有可能侵蚀村民自治权，尤其是在目前国情下，这种可能性会更高，这也是行政救济机制的阻碍；其三，政府对村民自治权的行使过程所起的作用应该如《村民委员会组织法》第四条所规定的那样，是指导、支持和帮助，政府不能具体插手村民自治权的行使，解决选民资格纠纷从实质上看就是确定某公民有无村民选举的资格，是明显地插手村民自治权行使的行为，让政府及其主管部门解决村民选举中的选民资格纠纷极可能使政府遭致出力而不讨好的尴尬境遇；其四，由政府解决村民选举中的选民资格纠纷，无疑会增大政府及其主管部门成为行政诉讼被告的可能性，无疑将会扩大行政诉讼的受案范围，增添法院的压力。更为关键的是，这类行政诉讼的结果根本无法真正做到解决村民选举资格有无的问题，根本无法做到案结事了，却浪费了司法资源。

村民自治的实践表明，行政机关在介入村委会选举选民资格纠纷案件时面临着动力不足或动力衰减的问题。这种动力衰减首先来自现行法律规定的“责任多门”，现有法律法规并没有严格规定村民谋求行政救济时到有关部门申诉处理的先后顺序，也没有规定有关部门的具体责任，更没有规定有关部门应如何操作。[3]因此，当一个部门接到村民的申诉后，如果所涉及事实复杂，处理起来牵涉多方利益，对照法律规定，他首先会想到让村民到别的部门去讨要说法，而不愿自己单独去承担责任。而别的部门也会持有同样的动机。

三、村委会选举中选民资格纠纷解决之权力机关救济机制剖析

有学者认为，权力机关对村民选举中的选民资格纠纷进行处理，对异议公民施以救济，其法律依据为《村民委员会组织法》第十五条。[4]实际上，由国家权力机关作为村委会选举中选民资格纠纷案件的解决机关其缺陷也还是存在的：

第一，如上所述，《村民委员会组织法》第十五条所提供的救济针对的主体是村民，并不是针对所有的异议公民个体，而村民选举资格纠纷实践中存在的纠纷大量表现为是否为“村民”的争执，第十五条对此并无用武之地。换句话说，只有具备了村民身份后，引发的选民资格纠纷才有付诸第十五条所规定的途径解决的前提基础。

第二，由国家权力机关对村民自治权范围内的村民选民资格纠纷进行监督、处理，同样存有国家侵蚀村民自治权的可能，此种机制绝非是解决村民选举中选民资格纠纷的最佳机制。

第三，我国是实行人民代表大会制度的国家，笔者认为，让人民代表大会或人民代表大会的常务委员会作为具体纠纷的解决机关极有可能降低其作为最高权力机关的崇高地位。而且，人类社会纠纷解决的法治实践，早已清楚地显示了由代议机关作为具体、细微纠纷的解决机关，其社会效果是不佳的，纠纷解决的具体、微观操作性特点和代议机关议事、宏观的工作方式是不相契合的。

四、村委会选举中选民资格纠纷解决之司法救济机制剖析

近年来，随着村民自治制度的发展，不少学者建议将村民选举纠纷纳入诉讼途径，由人民法院通过审判活动对公民个体的选举权施以救济，对村民自治组织不合法的自治行为依法予以撤销，对合法的自治行为予以支持，以保证自治组织依法履行职责。笔者认为村民自治过程中，有的纠纷纳入诉讼途径在现行法律框架内是有法律依据的，但针对村民选举中的选民资格纠纷由人民法院受理并审理，目前尚缺乏国家法律层面的依据。从已受理审判的案件看，法院受理村民选举资格纠纷依据的是民事诉讼特别程序的有关规定。民事诉讼法所指的选民资格案件，是人大代表选举和国家公职人员选举中的选民资格案件，而不是村民选举中的选民资格案件，因此，法院依据民事诉讼法受理村民选民资格案件，是不恰当的，或者说是不合法的。那么法院可否将村民选民资格纠纷案件作为行政诉讼案件予以受理并审理呢？显然村民选民资格纠纷案件并不是因为行政权力行使所引发的，作为行政纠纷案件纳入行政诉讼案件的受理范围也并不吻合行政诉讼制度的本性。在我国村民自治实践中，也有的法院通过审理方式解决村民选民资格纠纷，青海省地方性法规还明确规定将村民选举资格纠纷纳入司法程序，施以诉讼救济，但实际效果并不理想。选举权涉及体制问题，而且出于实际考虑，法院在现有力量下，很难从根本上解决这种纠纷。虽然从学理上，法院可以受理选举争议，把它纳入诉讼，但是，即使法院作出生效判决，这个判决也难以执行，法院自身也没有执行的能力，法院不能也无力重新组织选举。在此意义上，法院的诉讼救济不是最后也并不是完美的救济。另外，在目前国情下，法院作为国家机关，行使的是国家审判权，由国家权力裁断村民自治权范围内的纷争，同样有侵蚀村民自治权的可能。

和行政机制解决村民选民资格纠纷案件一样，当前的人民法院对村委会选举中选民资格纠纷案件的司法救济，同样表现为动力不足，轻易不敢介入。法院不愿介入该类案件有两方面的原因，其一是法律没有明确的规定，法官们没有动力去处理此类案件；其二是即使法院介入，在处理过程中也会面临着各个方面的压力，以至于最后仍然不能得到有效的救济。久而久之，也就不愿再受理同类案件了。

在村委会选举选民资格纠纷解决机制的设计方面，有学者还提出了信访、行政裁决等机制。笔者认为和前述解决机制一样，信访、行政裁决机制也均非理性选择，也有悖村民自治制度的本质。

村民自治是被中央文件明确确定为中国农民伟大创造的成果之一，是中国农民在建设有中国特色社会主义民主政治上所做的一项伟大创新，一定程度上讲它是中国农村内生的一种社会现象。村民自治制度的发展与完善，有利于减少国家的治理和法律供给的公共服务成本，有利于调动地方政府和乡村农民的积极性，培养农民的政治参与意识和法治意识，其对国家和社会的正面积极价值是不容小视的。因此，我们必须着力完善中国特色的村民自治制度，包括建构一整套契合村民自治制度本性的村委会选举中选民资格纠纷解决机制。

[1]卢福营.冲突与协调——乡村治理中的博弈[M].上海：上海交通大学出版社，2006：155.

[2]韩福东.民选村官非法被撤，遭遇司法救济瓶颈[J].检察风云，2004，（6）.

[3]黄辉.中国村自治法的制度、实践与理念[M].北京：法律出版社，2009：227.

[4]高韫芳.当代中国中央与民族自治地方政府关系研究[M].北京：人民出版社，2009：171.

[责任编辑：陈展图]

On the Current Mechanism that Solves Voter's Qualification Dispute in the Village Committee

ZHANG Xian-wei

In Current legislate,the case of voter qualification dispute becaushe of lacking clear legal route.In practise,there are some ways to solve the dispute.For example,people's mediating,administration’s relieving,state power,administration of justice,and so on.In fact,these kinds of disputes have a system predicament and operation obstacle route,there are some obstacle to solve the autonomy system essential attribute.Dissect current dispute through solving system predicament of mechanism,so as to realize system innovation.

village committee;Voter's qualification;solve the dispute;Mechanism

D422.2

A

1673-8616（2011）01-0080-03

2010-11-25

张显伟，中南财经政法大学博士研究生、广西民族大学法学院副教授、硕士生导师（广西南宁，530006）。