□连宏志 陈亚强 王大庆

矿业秩序治理整顿中存在的问题及对策

□连宏志 陈亚强 王大庆

近年来，随着矿业开发力度的加大和矿产品价格的不断攀升，非法开采矿产资源行为在各地都有不同程度的存在。尽管各地矿产资源管理部门时刻保持高度警惕，不断加大打击力度，持续进行矿业秩序治理整顿，但许多地方的违法采矿行为屡禁不止。这些违法行为的存在，不仅破坏了矿产资源和生态环境，而且还存在着极大的安全隐患，严重扰乱了正常的矿业开发秩序，成为矿业秩序治理整顿的重点和难点。笔者结合工作实际，对矿业秩序治理整顿中存在的问题进行分析，并提出几点解决问题的对策与建议。

矿业秩序治理整顿中存在的问题

当前，矿业秩序治理整顿中存在的问题可以用“三难一软”加以概括。

第一难，非法开采查处难。以笔者所在的汝州市为例，该市矿产资源丰富，尤其是煤、铝土资源蕴藏丰富，且分布广、埋藏浅，很容易造成当地群众的乱采滥挖，客观上形成矿业秩序治理点多、面广、线长的实际，矿业秩序管理任务重、难度大。同时，这些非法开采的规模相对较小，且分布零星，或位置偏僻，或隐蔽性强，发现和查处起来难度很大。有些非法开采者发现执法人员来查处，就丢弃简易设备或关掉挖掘机等，迅速逃到山上躲避起来，而执法人员搬不走挖掘机等大型设备，又不能将其毁坏。执法人员一走，违法开采者又出来继续开采。还有些非法开采者与执法人员打游击，往往采取白天停、晚上干的方式或者专门利用节假日非法开采，逃避打击。

第二难，暴力抗法导致执法难。由于从事非法开采的人员成分复杂，多是一些社会闲散人员甚至是亡命之徒，这些人法律意识淡薄，遇到执法人员查处时，往往态度蛮横，拒不接受处理，轻则对执法人员谩骂侮辱，重则拳脚相加，严重威胁执法人员的人身安全，破坏了正常的执法秩序。

第三难，对非法采矿、破坏性采矿罪调查取证难。国土资源部规定，对非法采矿、破坏性采矿造成矿产资源破坏价值认定必须由一定资质的单位进行。但实际工作中，一方面因非法开采小坑口安全无保障，一些有资质的单位不愿意下井实测；另一方面聘请资质单位对非法采矿、破坏性采矿造成矿产资源价值破坏认定程序繁琐，周期长，让矿产资源管理主管部门望而却步，最终使这一有力打击非法开采的法律规定很难在实际工作中得到运用。

一软，即对违法开采打击措施有限，力度偏软。在对非法开采的处理中，矿产资源管理部门没有强制执行权，单靠行政处理难以对乱采滥挖行为形成有效的打击，最终出现前填后挖的拉锯局面。即便在治理过程中，由公安部门配合对非法开采人员进行治安拘留，而非法开采的真正幕后主使很难得到真正的打击。可以说，正是由于打击违法开采的措施和力度跟不上，现有的治理措施难以对非法开采者形成强烈的震慑作用，在某种程度上助长了非法开采者的嚣张气焰，造成了各类非法开采多发、频发的局面。

对策与建议

一、加强领导，理顺体制，为治理整顿工作奠定坚实基础

各级政府要高度重视矿业秩序治理整顿工作，把打击非法采矿行为列入日常工作来抓，细化职责，明确任务，列入政府或有关职能部门年度考核指标。同时，制定切实可行的责任追究制度，凡因认识不到位、措施不力造成严重影响的，从严追究责任人员的责任，充分调动各级各部门打击非法开采活动的积极性，形成齐抓共管的工作格局。综合近年来矿业秩序治理整顿的经验和教训，在打击非法开采的过程中，应进一步落实属地管理原则，通过强化乡镇政府矿业秩序治理整顿的职责，充分调动乡镇政府打击非法开采的积极性。

二、始终保持高压态势，不给非法开采留任何可乘之机

非法开采之所以难以从根本上彻底治理，主要难度就在于治理后又极易反弹。在实际治理中，很少有经过一次就能彻底治理到位的，甚至有的非法开采行为在一年之中处理可以达到10次以上。因此，矿业秩序治理整顿，必须始终保持高压态势，保持整治措施的一贯性，决不能时紧时松，避免陷入“治理—反弹—再治理—再反弹”的怪圈。对非法开采确保及时发现，及时依法处置到位，不给非法开采留任何空档，做到露头就打，坚决把非法开采消灭在萌芽状态。

三、部门联动，形成打击非法开采的强大合力

打击非法采矿是一项综合工程，仅靠矿产资源管理部门或者任何一个部门都存在执法力度小、不能对非法开采行为形成有效打击的问题。因此，需要进一步完善和落实矿业秩序治理整顿联席会议制度，定期召开会议，沟通情况，互通信息，研究治理整顿工作中存在的突出问题，制定切实可行的解决办法。整个治理整顿需要有关部门通力合作，共同参与，实行部门联动，按照各自职责，重点对违法使用火工用品、违规供电、破坏耕地及毁坏林木等行为进行严肃查处，多管齐下，综合整治，形成打击违法开采的合力，真正建立政府挂帅、部门联动、群众参与的共同责任机制。

四、突出重点，兼顾一般，从根本上实现矿业秩序的稳定

以笔者所在的汝州市为例，该市矿产资源丰富，且矿产种类较多，非法开采涉及的矿种也是多种多样。2008年以前非法开采主要是乱采滥挖露头煤小坑口，经过多年来的重拳打击，乱采滥挖露头煤问题得到了有效治理。但是，近两年来其他矿种的非法开采问题也逐渐凸显，尤其是无证开采铝土矿已经替代了昔日的露头煤坑口，成为社会关注的焦点。因此，在矿业秩序治理整顿过程中，在突出煤、铝土等重点矿种治理的基础上，必须兼顾对水泥灰岩、砂石、地热水等矿产的治理，只有这样才能真正实现整个矿业秩序的稳定。

五、强化宣传，切实增强群众保护资源的自觉性

目前，偏远山区群众“靠山吃山，靠矿吃矿”的思想较为严重，他们不但自己违法开采或给非法开采者卖命干活，而且对政府部门的处理不甚理解，造成治理整顿的难度加大。因此，从上级主管部门到基层执法部门都要切实搞好矿产资源法律法规的宣传，尤其是对村干部及矿区周围群众的宣传，突出非法采矿行为的危害性和破坏、盗采矿产资源应承担的法律责任，使他们认识到乱采滥挖国家资源的危害及后果，增强广大群众的法制观念和自我保护意识。同时，进一步完善市、乡、村三级监管网络体系，拓宽非法开采信息来源渠道，建立矿产资源协管员制度和有奖举报制度，充分发挥协管员和社会群众在发现非法开采方面的补充作用，确保真正对各类非法开采做到及时发现。

六、依法行政，重拳打击，彻底破除非法开采者的发财幻想

发现非法开采行为应立即采取制止措施，并按行政处罚程序立案查处。一方面要依法从快、从严对矿山企业非法开采行为实施行政处罚，让违法者在经济上付出惨痛代价，即让经济处罚远远大于违法所得的收益，让其感到从事非法开采得不偿失；另一方面，要从源头上加大对非法开采者的打击力度，对那些屡禁不止、情节严重的非法开采行为，依法严肃追究非法开采人员的刑事责任，杜绝一罚了之，坚决抵制以罚代管现象，对其他非法开采者形成法律威慑，起到打击一个震慑一片的作用。公检法部门要加大对非法开采人员暴力抗法行为的打击力度，在不违背法律法规的前提下，快查、快办，从严追究暴力抗法者的法律责任，进一步净化矿业秩序治理整顿的执法环境。

七、简化程序，让法律规定真正发挥应有作用

在维护法律严肃性的前提下，进一步简化非法采矿罪和破坏矿产资源罪的认定程序，切实发挥其在打击严重违法开采方面的作用。对非法采矿罪和破坏矿产资源罪的定性问题，建议能对现有规定进行修改，尽快出台一个符合实际、程序简便、操作性强的实施办法。对于非法采挖露头煤、铝土矿的行为从严惩处，明确只要非法开采事实清楚，经执法部门调查取证，认定违法采出矿产品价值达到5万元的，可直接移交司法部门追究违法开采者的刑事责任；对处理多次而屡禁不止，但又构不成犯罪的，可采取拘留、劳教等法律手段，使基层在处理这些非法采矿活动时更容易操作，加大对违法开采活动的打击和震慑力度。

八、关口前移，建好打击非法开采的一线阵地

基层矿管站（所）是矿政管理的前沿阵地，是开展矿产资源开发监督管理工作的最基层单位，也是开展监督管理工作的基础力量。目前，尤其是部分地矿部门单设县（市）基层站（所）普遍存在基础设施、硬件建设相对滞后以及人员力量薄弱的问题，很难满足新形势下矿产资源管理工作的需要。建议上级国土资源管理部门出台具体规定，比照国土资源所建设给予基层地矿站（所）建设一定的经费补助，保障基层经费投入，配备必要的设备和测量仪器，加强基层站（所）基础设施建设，实现监督管理关口前移，确保对各类违法开采行为及时发现、及时处理。

（作者单位：汝州市地矿局）