辛 鑫,张爱军

(1,2.辽宁师范大学,辽宁 大连 116029)

民主监督与政治协商关系研究

辛 鑫1,张爱军2

(1,2.辽宁师范大学,辽宁 大连 116029)

民主监督与政治协商是人民政协的两大功能,二者相互联系、相互促进,是中国特色民主的两种不同形式。不断地完善民主监督与政治协商功能,对推动社会主义民主政治的发展、建设社会主义政治文明有着重要的现实意义。

民主监督;政治协商;关系研究

一、民主监督与政治协商是人民政协的两大功能

中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织,是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构。民主监督与政治协商是人民政协的两大功能,民主监督的咨询、反馈、警示和督责功能以及政治协商的政治参与、利益表达与协调和决策咨询功能的相互促进是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。

(一)民主监督的功能

民主监督是人民政协的三大职能之一。民主监督的咨询功能、反馈功能、警示功能和督责功能,分别体现了对决策起点、决策过程中以及决策结果的监督。民主监督功能的实现,促使执政党依法执政、民主执政、科学执政,保证决策的民主化与科学化。

第一,民主监督的咨询功能。民主监督的咨询功能是指民主监督在决策的起点处给予监督,使决策的制定更具合法性、合理性和可行性。咨询功能是指在决策过程中提出意见、建议,提供信息和必要的参照标志,对决策方案推敲,或提供决策选择方案,有利于决策者权衡利弊,保证决策的科学性,避免决策失误。人民政协由各民主党派、人民团体和各族各界代表人士组成,这种广泛代表性决定了人民政协的民主监督是体现广大人民群众意志的监督。要有利于党和政府在决策制定时及时地听到来自不同方面的意见,能够了解到其他渠道难以掌握的社情民意,能够从不同角度、不同层次充分把各界群众的要求和意见反映出来,从而代表和反映最广大人民的利益。民主监督的咨询功能,能够使政策的制定在起点处及时地反映各界群众的意见和要求,使人民群众真正参与到政策制定的过程中。

第二,民主监督的反馈功能。民主监督的反馈功能是指对于决策的结果进行监督,是对宪法和法律的实施情况、方针政策的贯彻情况和各级党政机关遵纪守法情况实行反馈,为国家的整个监督体系提供信息来源,促进监督的强化。决策在执行过程中暴露出的问题,人民群众对其进行意见反馈,反馈意见的处理是民主监督功能的重要环节。公共决策的实施很难做到满足各社会群体的要求,尽可能地发挥民主监督的反馈功能,搜集决策执行过程中人民群众的反馈意见,更好地对决策进行修正,听取各社会团体以及各方面的意见,就显得尤为重要。

第三,民主监督的警示功能。民主监督的警示功能是指在决策的执行过程中给予监督,使决策的执行具有透明性和科学性。警示功能是指对决策或决策实施过程中出现的失误,对各项方针政策贯彻中出现的问题,对一个时期比较突出的社会问题提出批评,以此起到警示作用,引起执政党和政府的重视,使政策及时作出调整。在决策执行的过程中,要更好地做到保障人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。决策过程中的民主监督是必不可少的,民主监督的警示作用会保证决策的过程更加透明、更加科学,使决策在执行的过程中,受到广大人民群众的监督,使民主监督对政策的执行有约束力,使权力机关的监督和协商机关的监督相结合,形成共同作用的监督制约机制。

第四,民主监督的督责功能。民主监督的督责功能是指在决策的执行过程中给予建议与批评,从而起到监督制约的作用。民主党派的这种非权力性质的监督,一方面,不会对决策和执行机关形成直接的干涉和牵制而影响其效率;另一方面,又具有广泛性和代表性,以其意见、建议、批评的合理性,发挥出应有的监督制约作用。民主监督的督责功能,能够在决策执行的过程中,提出相应的意见、建议和批评,使决策的实施时刻受到广大人民群众的监督,使决策的实施更加科学和透明。

民主监督的咨询、反馈、警示和督责功能相互补充、相互促进,发挥各自的作用,促使民主监督的功能更好地发挥作用。只有这样,民主监督的目的,即权利属于人民,才会真正实现。

(二)政治协商的功能

政治协商是人民政协的三大功能之一。它的政治参与、利益表达与决策咨询功能相互作用、相互促进,使各民主党派、人民团体能够有序地参与重大事项的商讨,对于民主决策、科学决策以及社会的稳定持续发展有着重要的意义。

第一,政治协商的政治参与功能。政治参与是指那些不在执政党和国家权力机关任职的公民,通过合法的途径和行为参与公共政策的协商讨论和制定贯彻的政治行为过程。在当前中国的政治实践中,人民政协的政治协商是我国公民实现有序政治参与的最重要、最经常、最规范的形式之一。在国家政治层面,通过人民政协政治协商渠道,我国社会各民主党派、各民族、人民团体、各界代表人士能够经常地、有序地参与国家和地方重大事项的协商讨论,有利于实现广大人民的民主权利,有利于最大程度地吸收各种利益诉求。

第二,政治协商的利益表达与协调功能。利益表达与协调功能是在国家政治层面表达社会各阶层利益要求的重要渠道,各党派、各民族、各界别的代表人士通过政治协商的方式,表达各自的利益要求,提供全面广泛的信息,从而更好地进行利益协调。任何社会都是由一定阶级、阶层或群体所构成的。一个稳定健康的社会,是各种利益诉求得到充分表达并能得到有效协调、进而实现群体利益关系和谐的社会。当今中国正处在社会转型的过程中,产生了新的阶层、群体,每一个社会阶层都形成相应的社会群体特征及不同的社会地位、政治地位与经济地位。这些新的社会关系、社会问题、社会矛盾日益复杂,需要通过通畅的利益表达渠道进行表达。政治协商的利益表达与协调功能是公民表达自己的利益、行使自己的权力的重要平台,拓宽人民群众表达利益的渠道,减少社会不稳定因素,更好地协调人民群众的利益关系,有利于社会的持续稳定和发展。

第三,政治协商的决策咨询功能。决策的制定是执政党和政府的首要职责,正确决策是事业成功的重要前提。人民政协的决策咨询功能是就国家和地方的大政方针,政治、经济、文化和社会生活中的重要问题以及人民群体普遍关注的问题,在决策之前和决策执行过程中的重要问题进行协商。要真正做到“深入了解民情,充分反映民意、广泛集中民智,切实珍惜民力的决策机制”[1],就要发挥政治协商的决策咨询功能,认真听取各方面的意见建议,听取人民群众的意见和意愿。人民政协尊重多数、包容少数的民主特点,使各方面的意见建议,特别是那些不同的意见建议,在政治协商中都可以得到发表、得到尊重。决策咨询功能就国家政治、经济、社会、文化等方面的重大问题提出意见和建议,直接向决策部门提供决策参考信息,对政府决策的优化起到重要的作用,对党和政府科学决策具有十分重要的参谋咨询作用。

政治协商的政治参与、利益表达与协调以及决策咨询功能相互补充、相互促进,有利于实现最广泛的政治参与,有效地实现广大人民的民主权利,最大程度地表达广大群众的利益诉求。

二、民主监督与政治协商是中国特色民主的两种不同形式

民主监督与政治协商作为人民政协的两大职能不是独立存在的,二者需要相互促进、共同发挥作用,即在政治协商中实现民主监督,在民主监督中进行政治协商。这就需要我们在政治协商制度的框架下,不断完善民主监督,拓展政治协商的路径方式,使二者良性互动、相互促进和共同发展。

(一)民主监督是政治协商的重要保障

民主监督是政治协商的重要保障。在履行政治协商职能的过程中,把民主监督紧密结合和渗透于政治协商中,并把它作为重要任务和主要的目标指向,就会真正提高政治协商的水平和质量,从而作为现代政党的重要功能和价值。

第一,加强民主监督功能的完善能使政治协商功能得到更好的实现。中国共产党作为执政党,真正紧缺的不是民主党派的协商与合作,而是渗透于其中的对于政党的民主监督,以便真正做到科学执政、民主执政、依法执政。在中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的政党体制格局中,作为法定执政党的中国共产党和作为参政党的中国各民主党派,在国家政权结构中的地位和作用是不同的。民主党派是参政党,不存在轮流执政。执政党与参政党之间地位与作用的相对大小不是通过选举投票来决定的,而是取决于各政党在历史上累积的政治资源大小,各政党的地位和作用已由国家法律和制度加以确定与保障。在这种非竞争性的政党制度中,要使各民主党派对中国共产党的监督更加科学有效,使“互相监督”真正实现,切实做到有助于社会稳定和政治资源的节约,就要使民主监督的功能在政治协商的过程中更好地发挥作用,使执政党有压力和动力,从而具有竞争力与前进的动力。因此,需要加强民主监督功能来凸显政治协商功能与价值的存在,用民主监督功能的发挥促进政治协商功能更好的实现。

第二,把民主监督和政治协商紧密结合相互渗透,提高二者的功能和水平。民主监督是民主党派发展壮大的内在动力和中国共产党长期执政的外在动力。充分发挥民主监督作用,是民主党派最能充分体现和实现自身政党价值的重要方式与途径。民主监督功能取得突破性的进展,政治协商功能就会更有效地发挥其作用;二者紧密结合、相互补充、相互渗透,民主党派在社会主义民主政治和社会主义政治文明建设中才能更充分地发挥其独特的政治功能与价值。把民主监督作为民主党派的主要政治功能,就会对民主党派的政治属性与政治价值作出全新的认识,从而为民主监督与政治协商的共同发展找到新的途径与方式。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》和政协章程都明确规定:“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织,是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构,是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。”人民政协的这一性质决定了人民政协民主监督功能的特点,即人民政协的民主监督是通过建议和批评进行的,它必须与政治协商联系在一起,相互促进、相互渗透,才会具有很强的政治和社会影响力。

(二)政治协商是民主监督的重要载体

政治协商是民主监督的重要载体。人民政协的民主监督功能不是独立存在的,它要与政治协商功能共同发挥作用。从实践上看,民主监督主要是通过政治协商和参政议政的途径来实现的。缺乏政治协商的支持,缺乏政协制度的整体有效性,民主监督将难以发挥其作用。

第一,政治协商集合了多元的利益诉求,是实现民主监督的重要组织渠道。在当前中国现有的政治体制下,通过完善选举来满足公民政治参与的空间比较有限,国家提供政治参与要求的现实路径就是不断完善政治协商的表达方式,有效地发挥人民政协的特殊作用。政治协商为众多的社会诉求、复杂的利益冲突、广泛的政治参与要求提供了一个重要的平台,政治协商已经成为重大决策中必不可少的重要环节。人民政协的民主监督功能也是通过这一载体得以实现的。党的十七大报告明确指出:“把政治协商纳入决策程序”[2]。这意味着一项重大问题的决策和实施大致要经历执政党提出、政治协商、人大通过、政府执行这样一系列的程序。而民主监督伴随着政策实施的起点监督、过程监督与结果监督,正是在政治协商这样一个集合了多元的利益诉求的平台中实现的。民主监督是通过政治协商的途径来实现的,没有政治协商的支持,民主监督便难以发挥其作用。

第二,民主监督功能通过政治协商的平台得以实现。民主党派提供建议批评的民主监督功能,能够通过政治协商这一重要载体来实现。民主党派的监督意见,不诉之于社会,不直接向公众公布,而是直接送达党政领导部门,政治协商功能为其提供了重要的平台。在政治参与的过程中,民主党派通过政治协商发挥其民主监督的作用,将广大群众的意见建议和批评通过政治协商的功能进行集中与反馈,使人民群众的利益诉求与意见建议能够及时传达到决策制定与执行的过程中,促进决策的科学化、合理化。民主监督咨询、反馈、警示和督责功能,通过政治协商这一重要平台将会得到更好、更有效的发挥。

三、民主监督与政治协商互动的现实意义

民主监督与政治协商相互渗透、互为补充,二者的有效互动将有利于推动社会主义民主政治的发展,提高公民有序政治参与的意识;有利于实现政治稳定和各项建设事业的协调发展,从而更好地巩固和扩大爱国统一战线。

(一)有利于推动社会主义民主政治的发展

发展社会主义民主政治,推进我国的政治文明进程,是我国政治发展必须考虑的重要课题。实现民主监督与政治协商的有效互动,对于推动社会主义民主政治的发展有着重要的现实意义。推进中国的民主政治,包括民主选举、民主管理、民主决策和民主监督,也包括直接民主和间接民主。这些形式的民主都可以通过人民政协的民主监督和政治协商得以实现。人民政协的民主监督和政治协商是广大人民参与政治、集中广大民众的意见、建议与批评很重要的渠道,通过民主监督与政治协商,广大人民群众能够更好地将自己的意愿与利益诉求进行表达,是国家整个民主政治建设中的重要组成部分。政协的民主监督与政治协商带有间接民主的特点,它是我国社会主义民主政治的重要形式。胡锦涛同志在庆祝中国人民政治协商会议成立 55周年大会上的讲话中指出,人民政协具有广泛的代表性和包容性,有利于吸收各民族、各团体、各阶层、各方面人士参与国事。它实行民主协商、求同存异的工作原则,有利于广开言路、集思广益、尊重多数、照顾少数,促进决策的科学化、民主化。民主监督与政治协商的互动,是符合社会主义民主政治的本质要求,体现着鲜明的中国特色,有利于推动社会主义民主政治的发展。

(二)有利于提高公民有序政治参与的意识

公民的政治参与,是政治体系合法性建构的必不可少的条件,扩大政治参与是民主政治发展的重要条件。民主监督与政治协商的相互作用、相互促进,有利于提高公民有序政治参与的意识。民主监督与政治协商为公民参与政治提供了重要的保障与平台,通过这个重要的渠道,人民群众可以更加积极地进行政治参与,广大人民群众的意愿、意见、建议也会及时地集中到人民政协,并向有关部门进行反馈,从而推动政策制定、实施的科学性和有效性。政治制度化要求国家的政治生活、政治行为方式等都逐步法制化、制度化,要求渗透在国家政治生活的各个层面,政治参与的制度化是这个过程中极为重要的环节。人民政协这种组织载体的存在及其民主监督与政治协商职能的履行,在一定意义上把各阶层的民众和执政党、政府有效地链接起来,将分散的利益诉求与意愿表达通过人民政协这一法定载体统一集中起来。人民政协将民众自发的、非制度化的政治参与转化为有组织、制度化的政治参与,来推动社会良性、稳定的发展,为各阶层民众参与政治提供了重要的平台与保障,有利于提高公民有序政治参与的意识。

(三)有利于实现政治稳定

在民主监督与政治协商这个平台下,通过民主党派、无党派人士合作,广泛集中人民群众的智慧,把人民群众的问题解决在最基层,有利于社会问题的解决;有利于形成强大的社会整合力,对国家政治发展进程的有序展开和各项改革措施的有效实施有着重要的现实意义;有利于了解和反映社情民意、凝聚民主党派的智慧和力量,为中央和地方的决策提供意见和建议;有利于促进决策的有效性和科学性。它是社会动态的晴雨表,是提供咨询的重要力量,这就决定了人民政协的民主监督和政治协商是执政党实行科学执政、民主执政和依法执政不可缺少的重要保障,从而实现政治稳定。

(四)有益于巩固和扩大爱国统一战线

民主监督与政治协商的有效互动,有利于巩固和扩大爱国统一战线。要巩固和扩大爱国主义统一战线,就要充分发挥民主监督与政治协商的互动作用,使二者相互补充、相互促进,广泛集中民意和民智,切实贯彻中国共产党同各民主党派“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的方针。人民政协作为我国最广泛的爱国统一战线组织,履行民主监督与政治协商职能正是贯彻这一方针的重要推动力,从而有利于巩固和扩大爱国主义统一战线。

[1]中共十六大报告新思想新论断新举措专题读本[M].北京:研究出版社,2002.31—32.

[2]胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗[N].人民日报,2007-10-25.

责任编辑:王文京

D627

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1002-0519(2011)01-0051-04

2010-11-22

辛鑫,女,辽宁师范大学政治与行政学院博士研究生;张爱军,男,辽宁师范大学政治与行政学院教授,博士生导师。