李威

星期一是个不讨人喜欢的日子，不过对王文芳来说，8月1日却是欢乐开怀的一天。当天国家发改委《关于完善太阳能光伏发电上网电价政策的通知》（以下简称《通知》）新鲜出炉，这犹如给持续低迷的国内太阳能光伏产业打了一针兴奋剂，也让卖不动太阳能电池组件的王文芳略舒愁眉，他盘算如果外销还不行，就做做国内的生意。

参照德国等国家的经验，上网电价政策出台是光伏应用市场蓬勃兴起的基石，进而能够影响整个光伏产业链中上游。对于国内以出口为主的光伏产业，标杆电价出台更如一场及时雨。不过，既便是思路如出一辙的政策在国内有时候也只会收到“播下龙种，收获跳蚤”的效果，此次标杆上网电价出台的影响远远小于喊出来的这句口号。

标价出台

国家发改委网站8月1日挂出的这份文件共4段，600余字，内容相当简要，与此后形成的业界解读热潮对比鲜明，背后的主要原因是此次出台了全国统一的光伏标杆上网电价，国内光伏应用市场可能由此启动。

《通知》以项目核准时间和建成投产时间为分界线，制定不同的标杆上网价格：7月1日以前核准建设、12月31日建成投产且发改委尚未核定价格的太阳能光伏发电项目，上网电价统一核定为每千瓦时1.15元（注：含税，下同）。7月1日及以后核准的太阳能光伏发电项目，以及7月1日前核准但截至年底仍未建成投产的太阳能光伏发电项目，除西藏仍执行每千瓦时1.15元的上网电价外，其余省（區、市）上网电价均按每千瓦时1元执行。

之前，国内光伏上网价格由发改委通过单项核准和特许权招标方式确定，主要由被审批的各地或各太阳能光伏发电站的上网电价、光伏发电特许权项目招标中标价格、金太阳项目上网价格构成，各地价差相当明显，实际推动定价的主体比较多元。行业无价可循，并网困难，国内光伏应用市场发展异常缓慢，光伏企业90%的组件产品出口海外，如王文芳的公司几乎所有的产品都靠国外客户，产业仰人鼻息。受今年欧债危机等影响，产业企业生存普遍艰难。

此时推出光电标价颇有救市意味，实际上，业界对标价已翘盼多年，但文件出台后，多位业界人士对预期效果并不乐观，英大证券电力行业分析师卢小兵综合光伏企业的常规投资运营数据以及年1500小时光伏有效利用时间、20年还贷期限，得出税后光伏发电成本为1.26 元/千瓦时左右，远高于两类标杆电价，许多地方政府为扶持行业发展，通过补贴将标杆电价提到1.4元/千瓦时以上。“电价上网撬动光伏中上游产业发展，不过目前来看，大范围上网很难。尽管目前光伏并网数量较少，不过标价定的偏低，政府尤其是地方政府的财政压力很大，未来补贴难以持续。此外，并网等诸多难题导致上网标价的政策意义远大于实际意义，意义可能更多的在于一个固定的上网电价让所有的光伏企业、投资参与方等明确判断光伏产业的发展前景，从而有信心进一步向这一领域投资。”

粗糙的细节

如果卢小兵认为此次政策更像一种精神鼓励，《通知》则有许多或语焉不详或疑点重重的规定会进一步提供材料。

文件最让人意外的是没有对上网电价的补贴年限做任何说明，补贴年限不同给投资商带来的投资回报率差异很大，项目收益率无法计算，银行也无法为项目提供贷款。东西部上网标价一刀切也令人费解。我国东西部光照资源差异明显，中国气象局风能太阳能资源评估中心副主任申彦波表示，“我国西藏太阳能资源年总量2000千瓦时/平方米左右，紧邻的青海地区在1800千瓦时/平方米左右，重庆地区最少（1000千瓦时/平方米左右），江苏等东部地区约为1300千瓦时/平方米。仅从太阳能资源来看，东西部相差30%左右，在电站规模、设备效率等相同的情况下，太阳能资源差值基本也是发电量差值。从这方面看，应该探索类似风电的区域上网电价。”在卢小兵的测算里，如果参入光照和人力成本等差异，东部地区实际运行价更高，在1.15元/千瓦时的电价下西部部分地区内部收益率能达到两位数。

而且文件也未考虑安装方式带来的系统成本差异，中商流通生产力促进中心能源行业分析师宋亮表示，我国东、南部地区适合发展屋顶式、小型分布式发电站建设。但此类项目单位建设成本比地面光伏发电站高许多，1元/每千瓦时的标价更倾向于鼓励发展西部大型地面光伏电站，对屋顶太阳能等发展较为不利。

在行业不能完全商业化运作的阶段，政策补贴是其发展的关键，关于光伏上网电价资金补贴，文件表示通过对终端用户征收可再生能源电价附加来解决，标准为4厘/千瓦时。根据发改委的数据，去年，全国征收的附加费约为130亿左右，大部分用于补贴风电和生物质发电，光伏发电占比不到5%。由于近年对风电等的补贴，去年账户已亏空。而在短期内，风电仍将占用大部分资金，在通胀形势下，提高附加费标准并非易事，补贴难为无米之炊。

细节模糊之余，政策也为较大的不确定性埋下伏笔，文件如此表示，“今后，我委将根据投资成本变化、技术进步情况等因素适时调整（标价）。”但并未量化调整的条件，一位不愿透露姓名的行业研究员表示：“这次政策更像是搭了一个临时帐篷，看天来拆搬。”

多方博弈

特许权项目主要集中在光伏发电站，是发改委、财政部等相关决策机构对可再生能源补贴方式与补贴价格的示范性项目，企业通过相互间的价格竞争获取，其实是政府的一种价格摸底手段。可再生能源发电是个新事物，成本核定等都无例可循，通过竞标能够知悉企业真实成本，为制定全国统一标杆价格做铺垫。有趣的是，此次文件出台了标价，却规定特许权项目中标企业依然执行中标价格，也就是说特许权项目依然要继续，这种矛盾表示上网标价并不完全合发改委之意。

上网标价出台掺杂了多种因素，糟糕的行业现状是一个重要原因，地方政府在其中扮演了主要角色。一直以来，围绕可再生能源补贴，政府有关部门一直存在博弈，光伏发电的补贴模式是发改委通过附加费补贴国家标价与脱硫火电价价差，地方政府补贴国家标价与地方标价价差，光伏发电和脱硫火电成本较为固定，标价高低就是衡量发改委和地方政府各自补贴多少的尺度。地方政府希望标价高一点，以便用较少补贴推动本地光伏产业发展，同时，也期盼在全国标价未出台前，发改委让自己“开小灶”，提前制定地方标价，抢占国内行业发展先机。发改委对此不动声色，在2009年和2010年连续两年进行两轮特许权项目招标，研究企业成本价格，在标价制定上保持话语权。特许权项目招标却为发改委试探企业成本价带来了小插曲，特许权项目因为地理资源优越，竞标企业争抢激烈，特别是电力央企、国企与中小企业之间的博弈最为突出。宋亮表示，国内光伏产业中上游过剩，谁抢到发电站，谁就占有未来发展的优势，像国电、中电投、华能这些企业依托雄厚实力，忍受甚至20年不盈利的投资预期，以超低价格，取得项目。两轮招标下来，中标价格下降明显，第二轮基本都在1元/每千瓦时。其实，在央企等参与下，行业成本已无从得知，标价制定十分困难。

而多地政府早已急不可待，之前，江苏省出台了地方标价，进一步拉开本地企业与外地企业的竞争差距，其他省份看在眼里急在心里。同时竞标低价带来不少补贴压力，地方政府担心发改委因此制定标价过低，因此纷纷制定地方标准，特许权项目低价竞标现象后，发改委对定价思路也有微微的松动。青海在5月份率先通过数度公关发改委，获批执行1.15元/千瓦时上网电价，7月份，山东通过省物价局批准出台2010年至2012年的补贴方案。这种拉扯早已开始，去年山东和青海都向发改委报批光电上网价格，全未通过。山东表现更为强势，方案绕过国家发改委直接推出。两省电价方案出台尤其是山东的做法，不仅给其他省份带来了压力，也明显刺激了发改委。

在对行业的发展层面，财政部和发改委步调也难以一致。目前财政部太阳能项目重点扶持金太阳项目和太阳能屋顶计划，发改委重点项目是做特许权招标，金太阳和太阳能屋顶计划多适用于中东部，特许招标项目基本都在西部，补贴资金来源和方式也大相径庭。此次标价出台并未触及金太阳项目，即使自身账户资金紧张，文件也未提及可用财政部的“可再生能源专项资金”，而正如宋亮提到的，一刀切偏低标价对市场主要在东部的太阳能屋顶影响较大，两大部委一直都在利用自己的职能以在光伏等新能源行业有更多的控制。

抢建潮将至

接下来的小下半年，王文芳准备开拓国内市场，虽然入行不久，王文芳消息比较灵通，很多朋友都说光伏产业要来一波抢建潮。实际上，《通知》透露的信息十分明晰。以7月1日前核准，12月31日建成为时间节点，前后价差0.15元/千瓦时，很多项目肯定要赶在年底之前完工。青海930项目就是一个生动的例子。

所谓930是指，今年5月27日下发的《格尔木市人民政府（光伏发电项目建设专题会）会议纪要》表示，国家发改委同意就上网电价给予青海省特殊政策支持，即在今年9月30日前建成并网的电站项目执行1.15元／千瓦时电价。消息一出，项目主要聚集地格尔木数十个项目同时开工，有些公司甚至雇用武警上阵。可以想象全国范围内适用的光伏上网电价政策一出，将是一种怎么样的景象。据世界知名市场调研公司ihssisuppli的报告称，新上网电价补贴政策具有在未来18個月内将中国新增太阳能安装量提至15亿瓦特的潜力。国家发改委能源所研究员王斯成则预计今年将新增20亿瓦特的光伏装机，去年全年国内光伏新增总装机容量仅为500兆瓦。

但这恰是值得引起忧虑的地方。目前国内政策条文不清晰，为了争取较高价位，几乎所有的企业都会加快上马，但未来的不确定性使得经营风险倍增。如并网依然是最大的难题，大型地面光伏发电站多集中西部，而电网并不能配套建设，而且风电、光电等新能源不稳定性也未得到有效解决，电网收购电量积极性很小。如果项目并不了网，标价出台意义将非常有限。另一方面，目前可再生能源附加账户处于亏损，无力对于大规模的光伏发电项目给予补贴。由此联系到风电标杆电价出台后，风电产业因此利好，出现爆发式增长，继而导致风电设备产能过剩、风电场大面积脱网。在这轮疯狂过后，谁将是埋单者？

光伏上网标杆价格要产生预期的效果，需要多方协作，发改委、能源局、财政部、电网公司都要参与其中，根据以往的经验，如果没有更有效的协调，行业依然会调而不动。