中国水力发电工程学会

中国大坝协会

中国水利水电科学研究院

它山之石，可以攻玉，学习和借鉴国外的先进经验，可以更好地促进我国水电开发的快速健康发展。

合适的流域开发模式和合理的流域管理体制，是解决好流域水电开发中复杂的权益分配关系，调动有关各方积极性加快流域开发步伐，实现流域整体效益最大化的重要保证。探索和创新流域水电开发模式、流域管理体制，对于我们这个水力资源大国加快水电开发，尤其是西部地区水电开发，有着重要意义。

总体来讲，无论哪个国家，流域的开发模式和管理体制都不尽相同，甚至一个国家（如美国）内部流域之间的开发模式和管理体制也不同，不存在每个国家、各个流域通用的开发模式和管理体制。但是，总结水电资源开发强国各个流域开发和管理的成功经验可以发现，很多做法和经验还是共通的，得到了普遍认同，并逐渐成为共识。

全流域统一规划与综合利用的水电开发目标

无论开发模式如何，开发河段怎样排序，开发过程必须按照统一的流域规划有序进行。

编制流域综合规划是流域管理机构进行流域综合管理的前提和重要手段。

综合开发几乎是世界所有国家进行河流开发的根本原则。

水电开发中的全流域综合规划与开发

全流域的开发是一个协调、统一、权衡的过程，各个河段或者单个工程开发的效益最优化并不能造成整个流域的效益最优化，必须要有基于全流域效益最大化原则上的协调与统一。而要做到这一点，流域规划就至关重要。

大多数国家对于河流水资源的开发都非常注重统一的流域规划，对大江大河尤其如此。无论开发模式如何，开发河段怎样排序，开发过程必须按照统一的流域规划有序进行。有些河流如哥伦比亚河，建设单位有多个，但都必须遵循统一的流域规划进行开发建设。一个好的流域规划也是进行流域综合管理的基础。美国田纳西河、法国罗纳河的成功开发，在其一开始便制订了一个综合的、长远的流域规划，然后几十年坚持不懈地按照规划进行开发治理，从而取得了举世瞩目的成就。墨累－达令河流域在流域机构建立之初，就编制了《墨累－达令河自然资源管理战略》，近期又将之更新为《墨累－达令河流域综合管理策略》，并编制了《盐碱化防治规划》等专项规划。在1996年洪水之后，莱茵河流域编制完成了《莱茵河洪水防御计划》等规划。《欧盟水框架指令》的核心也是编制流域综合管理规划。根据该《指令》，所有国家的流域（管理）区必须每六年制订一次流域管理规划与行动计划。

编制流域综合规划是流域管理机构进行流域综合管理的前提和重要手段。几乎所有的流域管理机构都将编制流域综合规划作为最重要和最核心的工作，通过流域综合规划对支流和地方的流域管理进行指导，而且规划的目标和指标常常是有法律效力的。这是因为，规划单位是通过国家立法机构授权的，或者规划本身也是经过立法机构讨论批准的。所以，无论任何部门或地方在进行河流的开发建设时，都必须以统一的流域规划为指导。流域综合规划的内容包括被广泛接受的远景目标、近期目标、规划期限、组织方式、规划咨询与实施等。从流域管理规划的内容来看，传统的规划比较注重工程与项目规划，而近期的流域综合规划则更加注重目标的设定、重要领域的选择、优先区与优先行动的设定，而很少会涉及单个具体的工程项目计划。共同的被广泛接受的远景目标对于实现流域综合管理是至关重要的。欧洲人能够清晰地表述莱茵河流域治理的目标，例如“让大马哈鱼重返莱茵河”、“到莱茵河洗澡”等。

水电开发中的综合开发利用

不同的流域，由于自身特征、自然条件和社会经济发展要求的特殊性，经常必须突出一项或几项主要开发目标。但同时，综合开发几乎是世界所有国家进行河流开发的根本原则。流域的开发与管理不仅要提供防洪安全保障，提供充足、优质的供水，同时要统筹生产生活用水、水力发电、渔业、航运、水上娱乐、水质保护等多方面的利益。随着流域水资源的逐步开发利用和地区经济发展要求的变化，有时开发主要目标会发生变化，但综合开发利用的原则始终都是一致的。

澳大利亚，墨累—达令河流域正处于它的枯水期。 摄影/Robert Cianflone/Getty Images/CFP

流域梯级综合滚动的授权式水电开发模式

因河制宜可以收到良好的经济效益。

梯级滚动开发和联合调度能够提高水资源的利用效率。

流域开发的主导权与监控权在政府，开发主体根据授权进行开发。

因河制宜灵活开发

水力资源的开发是流域开发的重点，也是大多数流域开发的出发点，从国际上各大流域的经验看，大都十分注重因地制宜、因河制宜，从流域自然特征和地区发展的要求出发，灵活选择适宜的水电工程开发方式。一般都在干流上游和支流上建高坝大库，在干流下游则建低坝和径流电站（如哥伦比亚河）。当航运要求比较突出时，则采取多级低坝，以渠化河道为主要目标，水电站为径流电站（如多瑙河）。有时为了减少淹没损失，增加开发梯级数，降低各级的淹没水位（如罗讷河）。北欧一些国家如芬兰、瑞典，湖泊较多，则利用天然湖泊作为龙头水库，下游各级多修成径流电站。还有的规划利用河流干支流流向平行、距离靠近但高差较大的特点，在干流和支流同时建坝，既可作为常规电站，又可分别作为抽水蓄能电站的上库和下库，进行蓄能和调峰（如日本天龙川梯级）。这些因河制宜的开发方式，都收到良好的经济效益。

梯级滚动开发和联合调度

梯级、滚动开发，可取长补短，联合调度，提高水资源的利用效率；可以协调水资源不同目标综合利用之间的矛盾；可缩短总体工期，减少总投资，加速实现梯级效益。从而提高整个流域的开发效率。欧洲、美国、日本等水利资源开发程度较高的国家，在流域的梯级开发上，都做得较为成功，提高了流域水资源的开发利用效率。梯级、滚动开发已成为成功的流域开发的通行模式。

政府主导下授权开发

对于流域的开发主体，国内外没有统一的模式。对于一个流域，单一主体开发的、多主体联合开发的、多主体分河段开发的，都有成功的先例。但是，不管流域的开发主体是单一的还是多元的，有一点需要明确，那就是流域开发的主导权与监控权在政府，开发主体根据授权进行开发。国外大多数河流开发建设的机构都是经过立法机构或政府主管部门授权批准，而不能各行其是。如田纳西流域管理局是美国国会授权；罗讷河国有公司是法国政府授权；科罗拉多河的开发也是由美国国会授权垦务局，开发方案经国会讨论通过、总统批准。有些国家是根据规模大小将河流进行分级管理、分级授权。如法国，其水资源管理机构就分为国家级、流域级、地区级、地方级和国际级共五级，在相应的具体流域范围内，由流域机构进行管理。

政府主导、授权开发有利于国家对流域资源的宏观管理，保证了对资源合理开发、利用和保护。同时，也减少了开发建设过程中的矛盾和阻力。

挪威江河景致 摄影/CFP/CFP

匈牙利首都布达佩斯，流经市区的多瑙河景。 摄影/童国强/CFP

统一监管的流域综合管理机制

对于流域内的开发、经营等进行统一监管，已经成为国际上大江大河管理的普遍做法。传统的流域管理必须向基于生态系统的流域综合管理转变。

在传统流域管理机制内，实行的是“多龙治水”，多种管理机构同时分头管理的流域治理。在政府层面，有多个管理机构譬如水资源管理部门、环境监管机构、航运交通部门，对自己职权范围内的流域事务进行监管，是必然的，也是合理的，不能将“多龙治水”一概否定。但具体到一个流域，对于流域内的开发、经营等进行统一监管，已经成为国际上大江大河管理的普遍做法。流域综合管理提供了一个能将经济发展、社会福利和环境的可持续性整合到决策过程中的制度与政策框架。欧盟各国、美国、加拿大、澳大利亚和南非等的管理者已经认识到，传统的流域管理必须向基于生态系统的流域综合管理转变，这些国家在实施流域综合管理过程中积累的经验值得我国借鉴。

健全的流域管理立法

立法是流域综合管理的基础。立法对流域综合管理的重要性在于：立法确立了流域管理的目标、原则、体制和运行机制，并对流域管理机构进行授权。例如南非《水法》依据可持续性、公平与公众信任的原则，通过水所有权国有化与重新分配水使用权，公平利用水资源，确保水生态系统的需水量，将决策权分散到尽可能低的层次，并建立新的行政管理机构。《欧盟水框架指令》的主要目标是在2015年以前实现欧洲的“良好水状态”，整个欧洲将采用统一的水质标准，地下水资源超采现象将被遏制。

美丽富饶的莱茵河摄影/Billin/CFP

有效的流域管理机构

这是实施流域综合管理的体制保证。按流域组建开发机构，统一负责该流域或该河段的规划与开发建设，以及建成后的运行管理，是国外进行流域统一管理的一般模式。当然，对于大型河流（如哥伦比亚河），由于所跨地域太大，不一定有全河流的统一开发管理机构，但其规划则是由一、二个单位统一负责进行的。而且，对于某河段或某支流的开发建设，也是由一个机构统一负责的。有的大型河流，虽没有明确的统一开发管理机构，但实际上常常是由一个单位对全河（或一个河段）的各梯级开发负责到底（如叶尼塞河和安加拉河）。而美国田纳西河、法国罗讷河、奥地利多瑙河（奥境内河段）、加拿大拉格朗德河梯级开发的统一管理机构，则在统一管理方面最有特色和代表性。对于管理机构的性质，虽然各国都强调流域管理机构是自治机构，给予很大的自主权。但是，西班牙的流域机构是国家机关；美国田纳西流域管理局和英国的流域管理机构是法律赋予很大行政管理权力的主体，但实行自负盈亏；而法国的流域管理机构则带有财政金融机构的性质。

各国流域管理机构均根据相关立法、协议或政府授权而建。例如莱茵河流域的管理机构就通过国际协议建立了莱茵河航运中央委员会、莱茵河国际保护委员会（1950年）和莱茵河国际水文委员会（1951年）。墨累－达令河流域通过联邦政府与州政府的《墨累－达令河流域动议》建立了部级理事会、流域管理委员会和社区咨询委员会。美国根据流域法律成立了田纳西河流域管理局，通过联邦政府与州政府的协议建立了特拉华河流域委员会。加拿大弗雷泽河流域根据广泛接受的《可持续发展宪章》建立流域理事会。美国和加拿大通过国际协定建立了国际联合委员会，处理两国跨界河流问题。

流域机构和管理模式的多样化反映了流域独特的自然人文特点、历史变化和国家政治体制。流域管理机构是流域综合管理的执行、监督与技术支撑的主体，但不同的流域管理机构在授权与管理方式上有较大的差别。流域管理机构作为利益相关方参与的公共决策平台，其权威性往往是各种利益平衡的结果与反映。有效的流域管理机构通常有法定的组织结构、议事程序与决策机制，其决策对地方政府有制约作用。虽然流域管理机构的权限范围会随着流域问题的演变而有所调整，其权威性也会受到来自地方与部门的挑战，但符合国情与流域特点的流域机构依然是流域综合管理的体制保障。

俄罗斯：叶尼塞河流域居民收获大马哈鱼摄影/Tass/Photocome/CFP

在流域综合管理的框架下，对支流与地方的适当分权是流域管理落到实处的重要保障。例如莱茵河流域管理机构建立了统一的标准和强化机制，但责任分摊；墨累－达令河流域有18个属于非营利机构的支流委员会，负责所在流域生态恢复计划的制定与项目设计等，每个支流委员会的主席是流域社区咨询委员会的委员；南非成立了19个流域管理区，每个流域管理区由9至18位利益相关方与专家组成一个流域管理机构，他们根据各自的需要提出流域管理策略，并负责具体执行与实施。

完善的投融资机制

投资主体可以多元。

融资手段多种多样。

用经济手段引入投资金融机制是完善和实施流域综合管理的重要方面。流域管理的经济手段是多种多样的。澳大利亚通过联邦政府的经济补贴，来推进各省的流域综合管理工作。莱茵河流域管理机构与欧盟则采用补贴原则，如果某国达不到所设定的标准，欧盟委员会将对该国进行处罚。加拿大哥伦比亚河流域则把水电开发的部分收益对原住民进行补偿，用于社区流域保护与教育活动。荷兰通过规范河漫滩的采砂权来筹措河流生态恢复的资金。南非则将流域保护与恢复行动与扶贫有机地结合起来，每年投入约1.7亿美元雇用弱势群体来进行流域保护，改善水质，增加水供给。

流域管理的融资手段也是多种多样的。流域管理机构的统一，可以使流域或河段的规划科学、开发合理、建设经济。开发管理的统一不一定意味着投资主体的单一。投资主体仍然可以多元化，但这将只涉及电站所有权和利益的多元化，与管理一体化并不矛盾。在流域管理中，政府投入、项目投入与流域机构服务收费是流域管理的主要融资渠道。加拿大弗雷泽河流域通过流域内对居民每人每年征收0.07加元作为流域理事会的经费来源，而墨累－达令河流域管理机构规定不能接受私人或私营部门的捐款。

利益相关方的广泛参与

所有利益相关方的积极参与，增加决策的透明度、推动利益相关方的平等对话，是解决水冲突的最佳方法。

利益相关方的参与是流域综合管理的基本要求，也是保障社会公平性的基本形式。所有利益相关方的积极参与，实现信息互通、规划和决策过程透明，是流域综合管理能否实施的关键。增加决策的透明度、推动利益相关方的平等对话（包括所有水用户）是解决水冲突的最佳方法。按照澳大利亚昆士兰省《水法案》，在制定流域规划时需要进行两次对公众的咨询过程，并要有书面咨询报告。《欧盟水框架指令》提出了关于在《指令》实施中积极鼓励公众参与的总体要求，要求在规划过程中进行三轮书面咨询，并要求给公众提供获取基本信息的渠道。根据流域管理的内容与要求不同，利益相关方参与的机制也有所不同，例如参加流域决策机构、流域管理机构或流域咨询机构，参与规划的制定，参与规划的咨询，参加规划的听证会，以及及时告知受影响群体等。

国家立法与环境监管并行的生态环境保护

先行立法协调各方利益冲突，水电环境影响认证制度卓有成效。

生态环境保护措施不断改进。

日益完善的生态环境保护法规

发达国家在对大江大河开发时一般都先制定相关法律，这是法制社会在流域开发与管理方面的体现。这样不仅使开发有章可循，有法律保障，更重要的是，可以避免政策易受形势左右而出现朝令夕改的现象，协调各方面利益冲突，约束流域内相关主体的行为，保证流域开发健康有序进行。

法律保障的优势在于法律的严肃性和权威性，一旦确立就不能随意更改。法律保障不到位，就只能依靠个案处理的政策来调整各种关系。没有权威的法律依据，政策很容易受到外界的各种干扰，发生“朝令夕改”的不稳定情况。像我国怒江开发等诸多工程争执多年无法开工，一些项目开工后又被叫停搁置，一个重要原因就是缺少确定的法律依据。

挪威颁布了水资源法，从法律的形式确保水资源开发中对环境生态的保护，这也是国际趋势。根据这个法，所有新规划的水电开发项目必须进行环境影响和管理的评价工作，只有得到了挪威水利电力局批准后才能实施。日本国际协力银行在与国内的立法者、商务部门、非政府组织以及受援国政府讨论制定了“水电开发的环境和社会指南”，来重新评价以往技术标准，降低水电发展的不良环境影响。

除了法律以外，政府还制定了关于水电开发中的生态环境保护政策，用于应对水电建设运行中的突出环境问题。美国已建电站面临的主要问题是对洄游性鱼类的保护和河道生态调度与修复。美国水电站只有获得许可证才有运营资格。水电站的运行必须服从严格的环境调度规定，如清洁河流法、濒危物种保护法等。为此，在新一轮的许可证换发评估工作中，将工程的环境影响评价与大坝安全评估列为同等重要的位置，只有两者都通过评估，才能获得新的运营许可证。

卓有成效的水电环境影响认证制度

发达国家在绿色水电方面的技术认证和管理经验可以为我国在水电工程的规划、设计、施工和运行管理过程中制定有效的生态环境保护措施提供有益的借鉴。西方发达国家通过建立对水电的绿色认证制度，倡导消费者对绿色水电的消费，使水电开发商们能自觉地进行绿色水电建设，以期达到对生态与环境多方面的保护。为了让绿色水电认证有法可依，美国低影响水电研究所提出了8个方面“低影响水电”应该满足的条件并且推广到加拿大。瑞士联邦环境科学与技术研究所在2001年提出了绿色水电认证的技术框架，建立了绿色水电认证的标准。国外类似这样的研究机构在这些基础上还在继续为解决水电能源开发过程中出现的环境问题作出努力。

不断改进的生态环境保护措施

流域开发为振兴经济带来了巨大效益，但大型水利水电工程也造成一些不利影响，主要是：库区淹没带来的生态变化，水库淤积，地下水位变化，混浊水层变化，水库富营养化，对河流鱼类水生生物的影响，可能诱发地震等。因此，各国在研究开发规划时，都注意对环境影响的评价。在制定开发方案时，把环境目标列为重要内容。同时，对于流域的生态环境治理也越来越受到多数国家的重视。

国际上，很多流域的开发一开始并没有对保护生态环境给予足够的重视，吃了很多亏，使得整个流域的其他开发难以成功进行。欧洲的莱茵河就是一个典型。莱茵河以后的成功开发与综合效益的取得，同大力进行环境整治、生态恢复并加大监管力度，注重开发与环境并举是分不开的。日本则注重通过科技创新，大量使用新技术、新设备，努力减少流域水电开发建设对环境造成的损害。进入20世纪中期后，大多数的流域开发中，生态环境的保护都是重点考虑的问题，也成为考量一个流域开发是否成功的重要依据。

减缓水利水电工程的建设对生态系统干扰，目前可行的做法：一是采取环境友好的工程技术和管理方式，对河道生态进行修复，减少或减免其影响，另一种是对造成的难以减免的影响采取补偿，包括河流生物栖息地的建设、鱼类的人工繁殖、濒危物种或特殊物种的恢复等，在大尺度范围内达到生态环境保护的目标，保护河流生物多样性及其结构功能。发达国家已进入工程的全面管理与河道生态修复阶段，经过多年的生态调度的实践，提出了“适应性管理”的概念，即由“评价—规划—设计—实施—监测”形成一个完整的良性循环。这些都需要我们加大调研力度，系统完整地学习并研究分析，借鉴其先进的经验与理念，并结合我国的国情和特点，提出未来我国水利水电工程建设和运行管理中的环境保护及河道生态修复的发展战略。

经济社会良性互动的水电开发利益共享机制

以基础设施建设促进流域经济社会全面发展。

充分利用流域电力资源发展高载能产业。

流域开发主体与流域所在地共享流域开发收益。

一方面，流域开发的目的是开发、利用、保护流域的资源，进而推动流域经济、社会的发展，并为整个社会的发展提供资源、创造条件。另一方面，流域所在地是流域资源的实际所有者，流域开发主体是流域资源的使用者。因此，在流域开发中如何处理好开发主体的利益与流域区域的利益关系，促进共同发展，就成为各方关注的问题。国外流域开发的过程中在这方面做了不少有益探索。

云南省怒江 摄影/tw/CFP

以基础设施建设促进流域经济社会全面发展

加强交通、输电等基础设施建设，促进流域工农业及经济社会全面发展。无论哪个国家，在流域开发中，都希望通过流域资源的开发、利用和保护，促进整个流域的经济发展和社会全面进步，因此都十分注重加强流域内交通、输电线路等基础设施建设，如开挖运河沟通江、河、湖、海运输网络，修建铁路、公路、港口等枢纽设施建设，架设远程输电线路等，从而为促进区域经济发展创造便利、做出贡献。

现在来看，加快流域开发建设中，对于流域的道路、交通、输变电设备等等基础设施建设有很大的拉动作用，但其中很大一部分设施是服务于流域开发建设需要的。如何在基础设施的规划和建设中，将服务流域开发需要与发展流域经济需要有机结合起来，美国的田纳西流域以及欧洲的莱茵河流域提供了一些成功的经验。

充分利用流域电力资源发展高载能产业

流域水电资源的开发是流域开发的一个重要方面，同时也为流域开发和发展提供了可靠的能源保证与竞争优势。利用流域开发所提供的丰富水电资源，在流域内通过直供电或优惠电价的方式，提供廉价电力供应，吸引高载能产业投资，推动流域经济的发展，是国内外很多流域开发过程中取得良好效果的做法。世界上水能资源开发利用程度最高的国家——瑞士，充分利用丰富的水电优势，为莱茵河流域提供廉价电力，使瑞士的炼铝和化学工业得到长足的发展。美国田纳西流域提供的廉价水电也在当地经济发展中起到了很大作用，在流域内形成了一条“工业走廊”。

流域开发主体与流域所在地共享流域开发收益

支付资源使用费，与流域所在地利益共享。流域所在地的经济主体是流域资源的所有者，流域开发主体是流域资源的使用者，二者的利益关系协调是流域开发成功，流域资源确实得到利用、保护与发展的保障。既要保障流域开发主体的投资收益，也要保证流域所在地对资源的正当权益，避免“飞地经济”，造成二者的对立与矛盾。世界各国都把发展流域所在地经济作为流域开发的一个重要目标，在税收分配、转移支付等方面都对当地有所倾斜。同时，征收水资源使用费，并将资源使用费大部分留在流域所在地，也成为很多国家的做法，从而使流域所在地能够更多分享流域资源开发的收益。

让利于流域居民，流域开发主体直接参与流域当地经济建设，为当地经济发展做贡献。如何让利于流域居民，使流域居民通过流域开发真正富裕起来，欧洲一些水电开发主体的做法值得借鉴。一些欧洲大型水电企业，在流域开发的前若干年，不从流域开发提取利润，利润全部返还当地居民，用于当地发展。等当地居民在流域开发中的损失得到补偿，并分享到流域开发的实际利益后，再谋求长远的共赢与发展。美国的TVA则直接拨出专项资金，资助流域的化肥研究、土壤改良、发展旅游等，并为流域所在地经济发展提供基金、金融信贷等方面的支持。