李静睿

中纪委出马，应该会在一定程度上起到威慑作用，但违法强拆的终结，恐怕还要寄望于土地财政的根本改变

在国务院颁布《国有土地上房屋征收与补偿条例》（即“新拆迁条例”）两个月之后，以“检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况”为主要职责的中共中央纪律检查委员会高调介入一直高烧不退的拆迁问题。

3月24日，中纪委联合监察部发出通知，主要内容为“要求各级纪检监察机关按照十七届中央纪委第六次全会部署，切实加强对征地拆迁政策规定执行情况的监督检查，坚决制止和纠正违法违规强制征地拆迁行为”。

十七届中央纪委第六次全会召开于今年1月10日，而“新拆迁条例”到1月19日才正式公布。在中纪委书记贺国强当时所作的全会报告中，提及拆迁问题的共有三处，除“加快建立科学完善的征地补偿机制，坚决制止违法违规强制征地拆迁行为”这样的常规表述外，其重点为“注意解决基层干部在征地拆迁、涉法涉诉等方面存在的问题，严肃查处少数基层干部滥用职权、涉黑涉恶、侵吞国家和集体财产等行为”。

3月24日的中纪委通知超过千字，内容大大超出了上述干部作风问题的范畴，而是涉及了拆迁问题的各方细节。在关于“新拆迁条例”的司法解释与各种配套规章均尚未出台的现状下，这一通知能否填补这一空白，以使目前乱象丛生的拆迁尽快被纳入可控的轨道？

尴尬的集体土地拆迁

公众很快发现了中纪委通知中最重要的闪光点：“在《土地管理法》等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁，要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行。”有媒体次日即打出大标题“新拆迁条例暂时‘兼管集体土地拆迁”。

从拆迁条例的修订初始，关于新条例是否应当覆盖集体土地，就一直是各方讨论的焦点话题。因为在城市土地已被瓜分完毕的今天，大量恶性拆迁实质上大都发生在城乡结合部的集体土地之上，两年前直接促成拆迁条例修订提速的唐福珍案，其盖房用地原本就为集体用地，而目前仍疑云密布的钱云会案，村民不满的起源也正是集体土地拆迁补偿。作为最早向国务院递交修法建议的五学者之一、北京大学行政法教授姜明安就曾公开表示，“80%的拆迁都发生在集体土地之上。”

但在漫长的修法过程中，国务院法制办始终将新条例的名称死死限定为“国有土地上”，一直未有松动，这意味着出台的新条例也难以覆盖这一空白。从目前集体土地上的拆迁来看，除完全无章可循的恶性拆迁，操作模式大都按照各地的地方规定运行，如北京就有《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》，但这些地方规定的合法性，也一直遭到质疑。

曾多次参与国务院法制办关于拆迁条例修订研讨会的中国人民大学法学院教授王轶就说，集体土地的征收和拆迁问题到底可不可以由地方政府通过发布规定的方式规制，本身就有值得讨论的地方，“因为征收过程涉及国家公权力和私人财产权的关系协调问题”。而按照《立法法》的规定，对于非国有财产的征收一般要通过全国人大及其常委会制定法律来予以规制，只有在很例外的情况下才可以经过特别授权，由国务院先行制定行政法规，地方自行制定更是令人难以信服。

一直专注拆迁问题的律师王才亮对《中国新闻周刊》透露，据他从各方了解到的信息，在1月召开的中纪委六中全会上，讨论的热门问题之一就是如何迅速补上集体土地拆迁这块法律漏洞，“领导很重视，觉得再不管就更不可收拾”。因为在新条例从酝酿到颁布的这一年多中，由于“农村的集体土地上的征地拆迁程序一直处在一种混沌状态”，地方的恶性拆迁事件有愈演愈烈之势。

王才亮说，近段时间他接到的类似案件“太多了，远远超过城市里拆迁案件的数量”，而这些案件内容大同小异：拆迁方式野蛮、补偿过低、未经正当程序。同样参与了“新拆迁条例”修法过程的北京时代九和律师事务所合伙人王建文接受《中国新闻周刊》采访时正在江西出差，他笑称同行中有前两个月刚来过的人，感慨“怎么这里又被平了？”

在中纪委通知中，明确了集体土地上房屋拆迁的一些程序细节，如农民房屋拆迁要按照建筑重置成本补偿，宅基地征收按当地规定的征地标准补偿，被征地拆迁农户所得拆迁补偿以及政府补贴，要能够保障其选购合理居住水平的房屋等等。王才亮称，这些原则并无新意，大都在《物权法》中已经有规定，“中纪委其实只是重申了一下，毕竟它没有立法的职权”。

但王才亮也担心，目前各个地方部门只认部门法的现象普遍存在，“不认基本法，不认宪法，只认自己部门制订的部门法，访民们对我说，去土地部门上访拆迁问题，态度最差”。事实上，“新拆迁条例”的出台阻力重重，其建议稿先后两次征求意见，一度被认为“胎死腹中”，在辗转一年多最终出台后，各方普遍认为定稿较一稿在如“公共利益”界定等关键问题上有所让步，已可彰显其中博弈激烈，地方利益在当中的议价能力强大，王建文也说，法制办的人曾经告诉过他，“地方抵触力量很大”。

因此中纪委的通知执行时，在基层究竟会遇到哪些障碍，恶性拆迁是否真能遏制或者说有所收敛，依然不得而知。王建文的个人判断是：分税制不改，地方财政收入没有别的源头，一切都不会改变。

待补的法律真空

在“新拆迁条例”中，规定 “被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，又不履行补偿决定的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行”。这一新规定被认为将终止行政强拆，开始司法强拆的新历史。

然而在今年的全国两会中，北京高院院长池强说，虽然市政府与法制办等部门正在调研新拆迁条例的实施情况，但是“全市还未受理适用于新拆迁条例的案件”。这并非北京的独特现象。

广东省深圳市中级人民法院民事审判第一庭庭长刘来平也在两会上说，“目前我们实际的工作还没有开展”。两个月中各地鲜有申请司法强拆的案例见于报端，与依然如火如荼进行的各种拆迁行为形成鲜明对比，王建文将其称之为“当前的司法强拆申请为零，地方正在以实际行动抵触它”。

从地方来看，除吉林出台了《吉林市城市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》这一与“新拆迁条例”配套的地方性政府规章，其他地方尚未有动作。在本次中纪委的通知中，也提及“督促地方政府及有关部门认真清理现行规章制度和规范性文件，该废止的予以废止，该修订的抓紧修订，该配套完善的尽快配套完善”。

王才亮对中纪委的介入持肯定态度，“现在干部最怕的就是纪委，由中纪委牵头，效果会更好，先把实施拆迁的干部管住，恶性拆迁的可能性就可以降低”。

但即使有上述通知，“新拆迁条例”的操作问题依然疑点重重。王才亮就有一些疑虑，“在复议和诉讼中，房子到底拆与不拆?新的征收条例比过去有进步，没有说‘复议和诉讼期间不停止执行。但是也没有规定不停止执行，这就留下漏洞了。”他认为，这些都应当由最高人民法院的司法解释来加以明确。

迄今为止，最高院除在一个《名为关于新形势下进一步加强人民法院基层基础建设的若干意见》中要求基层法院审慎处理农村集体土地征收和城镇国有土地拆迁案件外，尚未透露“新拆迁条例”司法解释的内容与具体出台时间。

此外，《中国新闻周刊》记者了解到，“新拆迁条例”的另外一个重要配套规章，由住建部牵头制订的《国有土地上房屋征收评估办法》也已经完成征求意见，很有可能将于近期出台。

关于征地拆迁最重要的修法依然需要等待已数次提上立法议程的《土地管理法》。在中纪委发出通知的第二天，国务院廉政会议中就提出“抓紧研究修改《土地管理法》有关集体土地征收和补偿的规定，将尽快向全国人大常委会提出议案”。王建文对《中国新闻周刊》透露，最新一稿已经递交全国人大，虽然出台仍未有定期，但“可以放心的是，将来城市农村绝对不会是两种拆迁补偿模式”。★