王全宝

可以想见，假如珠海市人大和政法委不是这般积极作为，珠海的律师不会获得令其他地方同行艳羡的“会见（不）难”待遇

令陈汝华预料不到的是，珠海市人大一次普通的破除律师“会见难”的立法实践，会引来全国范围关注。

“我们的立法都是在现行法律范围内，没有突破上位法！”1月23日，身为珠海市人大常委会内司工委主任的陈汝华向《中国新闻周刊》大发感慨。

此前一天，在珠海召开的“司法改革背景下《律师法》实施问题”研讨会上，来自全国各地的司法界专家、学者共同分享珠海经验。

“一个地方法制环境的改善，靠的是制定法和法的落实，而不是靠人治。”陈汝华在总结珠海经验时如是说。

一波三折的地方立法

1980年8月珠海市设立经济特区之初，在社会建设方面，特别是在法律建设方面均落后于全国的其他一些城市。1996年3月17日，全国人大八届四次会议授予珠海以经济特区立法权，这是有别于一般地方立法的特别立法。

陈汝华认为，其“特殊”之处在于，只需“遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则”，特区立法不受省级地方性法规的束缚，可以对法律和行政法规的具体规定进行变通。

进入新世纪后，随着经济的发展，珠海市执业律师人数将近400名，由于受国家立法、司法整体水平的制约，与全国其他地方一样，珠海的律师也面临着“调查取证难、会见难、阅卷难”等诸多执业困境。

针对这些困难，2002年6月，珠海市公、检、法、司曾召开座谈会，形成了3份《关于贯彻执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题座谈会会议纪要》，规定了一些保障律师会见、辩护和辩论等权利的具体措施。

“由于受内部文件性质及效力的制约，纪要的执行情况不是很理想。”陈汝华坦言，出现律师“三难”的症结在于没有立法上的保障，但是在这方面，国家立法也是空白。

因此，针对旨在解决“三难”的立法开始酝酿。但与此同时，当地司法部门认为，通过协调可以解决，没必要立法。

“开始司法部门不是很配合，公安系统认为上面有公安部内部规定，有部门规章。”珠海市人大常委会一名官员透露。

随后，珠海市人大内司工委把公检法司四家负责人召集到一起，统一思想认识。

据曾参与该会的官员表示，“在会上，内司工委负责人强调，地方立法的效力远远大于部门规章和规定，如果将来不去执行，将向有关部门汇报问责。”

到2002年11月初，珠海市人大常委会组织部分市人大代表对全市律师执业状况进行视察。

在视察中，律师们反映在执业中存在“会见难”等诸多困境，希望珠海市人大常委会通过地方立法的方式保障律师的执业权利。

律师界的呼声引起了人大代表的关注。随后，代表们正式提出了“要行使地方立法权，以法规的形式解决律师执业中遇到的困难”的建议。

2002年11月底，珠海较有影响的6名律师组成的起草小组拿出了第一稿——《珠海市律师服务保障条例》（简称《条例（草案）》）。

2003年5月中旬，珠海市人大常委会提前介入进行《条例（草案）》审查。经过论证，大家认为，立法的主要矛盾不在于规范而在于保障律师执业。

“在立法的基本价值取向上，条例是保障性的权利本位立法而非管理性的义务本位立法，应该把条例名称确定为《珠海市律师执业保障条例》（以下简称《条例》）。”陈汝华回忆说。

两个月后，珠海市人大常委会对法规草案进行第一次审议。初审中呈现出大大小小的争论，诸多难题渐次浮出水面。

其中，《条例》名称中到底要不要使用“保障”二字，成了激辩的话题。一些意见认为，保障性法规的制定主要针对老年人、未成年人或者残疾人等弱势群体，而律师无论在知识、经济和社会地位方面都不能视为弱势群体，采用保障立法不符合保障性立法的精神。

更多的意见则认为，律师是公民、法人的代理人，是私权的代表和行使者，面对的是强大的行政权、侦查权、公诉权、审判权等国家公权，调查取证难、会见难、阅卷难等诸多困难是现实存在的。

经过争论，最终统一思想，陈汝华表示，地方立法贵在创新，重在解决实际问题，“保障”两字是《条例》的精髓，是立法的意义所在，必不可少。

然而一审中，律师“会见难”的焦点之处，例如，对是否明确规定律师会见的次数和时间不受限制，能否为办案机关设定通知、告知义务，以及法律文书的送达、签收等一系列细节问题未达成共识。

后经珠海市人大常委会多方调研，《条例》草案修改稿从权利保障角度对法律进行了细化，提出了解决律师“调查取证难、会见难、阅卷难”等种种困难的对策。

2003年9月26日，珠海市人大常委会表决通过了《条例》。11月27日，《条例》通过了广东省人大常委会的批准。这是我国第一部保障律师执业权利的地方性法规。

政法委再协调

一年半后，珠海市人大常委会对《条例》的实施情况进行了执法检查，发现一些对律师执业影响较大的问题仍然没有得到有效的解决。

据珠海市不愿具名的律师表示，《条例》在执行中受到阻碍， “会见难”并没有得到实质上的解决。

陈汝华坦承，有些部门认为《条例》是地方性立法，而本部门有部门规章，应执行部门规章，从而拒绝律师的正当调查要求或调查取证后不予盖公章确认；有些部门通过内部管理规范增加限制条件，要求律师在调查取证时应提供立案通知、领导批准、司法局盖章确认等要求。

2008年6月1日新《律师法》开始实施，珠海市律师“会见难”问题仍未得到实质性解决。

2008年7月，珠海市律师协会向珠海市人大常委会反映，按照新修订的律师法第33条规定，“犯罪嫌疑人被侦查机关第一次讯问后或者采取强制措施之日起，受委托的律师凭律师执业证书、律师事务所证明和委托书或法律援助公函，有权会见犯罪嫌疑人、被告人并了解有关案件情况。”

但现实中，珠海市的三个看守所没有执行该规定，律师会见侦查阶段在押的犯罪嫌疑人仍然需要经过侦查部门的批准和安排。

“侦查部门却以‘律师法实施后再不能经过侦查部门的批准或安排律师会见，再批就是违法为由不再办理申请会见手续。导致律师‘会见难问题非但没有改善，反而倒退。”陈汝华说。

因新《律师法》的有关规定与刑事诉讼法和国家六部委的规定有相冲突的地方，在执行过程中，公安机关有着自己的理解。

珠海市公安局法制监管处处长肖永忠向《中国新闻周刊》介绍说，当时存在两种意见。一些人认为，仍然要执行刑事诉讼法和国家六部委的有关规定，案件涉及国家秘密的，律师会见犯罪嫌疑人需侦查机关批准，案件不涉及国家秘密的，律师会见犯罪嫌疑人由侦查机关安排。

另一种意见认为：应根据新《律师法》的立法本意，结合刑事诉讼法和国家六部委的有关法律规定，案件涉及国家秘密的，律师会见犯罪嫌疑人仍需侦查机关批准，案件不涉及国家秘密的，律师凭律师执业证书、律师事务所证明和委托书或者法律援助公函等“三证”即可会见犯罪嫌疑人，不需侦查机关安排。

7月29日，珠海市人大常委会内司工委召开全体会议对律协反映的问题进行研讨。会议认为，出现这种局面的主要原因是有关部门对刑事诉讼法第96条和律师法第33条内容的理解不一致。

在市人大常委会领导的关注下，内司工委召集公检法司以及律师协会负责人，对律师会见所涉及的实体和程序问题进行了协调。

同时，珠海市司法局和珠海市律师协会向中共珠海市政法委“救援”。

中共珠海市政法委副书记雷广明获知此事后表态说，律师的执业权利是公民权利的延伸，保障律师的会见权，既是为了保障法律的实施，又是为了保障公民的人权。“律师法是全国人大通过的，也是法律，为什么不执行？”

在珠海市委政法委协调下，侦查机关与司法行政机关统一了认识，形成了《关于新〈律师法〉实施后律师会见等有关问题的协调会议纪要》。

会议纪要明确了律师凭“三证”会见在押犯罪嫌疑人、被告人，不限次数，看守所根据相关法律规定安排会见。侦查机关可根据案情安排1～5天的讯问计划，计划期间侦查机关优先提审，非计划期间律师凭“三证”会见；但涉及国家秘密的案件，应当经侦查机关批准和安排会见。

肖永忠向《中国新闻周刊》感慨道，7年的时间证明，保护律师权益、解决会见难并不是洪水猛兽。“一些地方阻止律师会见当事人，怕律师串供、怕当事人见了律师之后不利于案件的办理，这个观念需要转变，实践证明，允许律师随时会见犯罪嫌疑人，可以倒逼侦查阶段转变重口供的意识。”

有赖于政治改革整体推进

“警方主动配合律师会见，我从未遇到过，想不到的顺利！律师在这里是受到尊重的。” 1月22日，在珠海召开的“司法改革背景下《律师法》实施问题”研讨会上，曾被称为“京城四少”之一的北京炜衡律师事务所律师李肖霖律师发出这样的感慨。

去年8月，李肖霖到珠海准备向珠海市公安局经济犯罪侦查部门去递交律师事务所给侦查机关的函件和申请会见的手续，但被珠海的同行告知不必到侦查机关去，只要知道当事人被关押在哪个看守所，拿着《律师法》规定的“律师执业证书、律师事务所证明和委托书”就可会见案件当事人。

“我去过全国很多地方，很少有把《律师法》当回事的，就是同在广东某市，会见申请被拖了半年才批下来。”李肖霖对珠海的做法很吃惊。

李肖霖的惊叹是可以理解的，从1979年刑事诉讼法规定的律师辩护制度以来，律师会见权包括律师阅卷权、取证权、豁免权等权利，一直以来都是刑诉法中的焦点话题。其中，“会见难”更是广受诟病。

为了解决这一困境，1998年1月19日六部委《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》对侦查阶段律师的“会见”权作了规定。2007年10月通过的新《律师法》对侦查阶段律师的“会见”权同样也作了规定。

“问题不但没有解决，反而不断地恶化。”中国人民大学法学院教授、博士生导师陈卫东表示，不管是司法解释、立法解释还是立法性文件，都没有给“会见难”问题的解决带来便利，新《律师法》公布以后，律师的“会见权”更加恶化。

尤其是2009年，重庆“打黑”中发生的“李庄事件”，使整个律师界深受震动。

涉黑案件的“会见难”一直是干扰律师行使辩护权的重要原因。“所以很多律师对此无可奈何，拒接涉黑案件。”

陈卫东认为，口供在中国是定案的重要证据，公安怕串供，因为口供一翻公安就没有办法了，所以不能让律师见。

北京市刑辩律师钱列阳也认为，律师之所以“会见难”，无非是侦查机关觉得律师会串供影响侦查工作，导致口供拿不下来，或者证据有灭失或者同案犯脱逃，“这些担心实际上是《律师法》在全国难以贯彻的根本原因。”

律师执业中“三难”问题，也已引起中央高层的关注。

2010年1月，公安部收到中央政法委办公室《关于征求对司法部〈关于进一步加强和改进律师工作的意见〉的意见的函》，就司法部起草的《关于进一步加强和改进律师工作的意见》提出修改意见。

同年11月22日，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《关于进一步加强和改进律师工作的意见》。

尽管如此，一些学者并不乐观：中国的司法改革是一个很复杂的问题，只有政治体制改革整体较好推进的情况下，司法独立才能实现，但是现在条件还不充分。

对此，研讨会主办方之一、长期关注律师群体的《民主与法制》杂志社副总编刘桂明表示认同。他认为，珠海经验是一个在不动体制下的工作机制的创新。“珠海实现了从理念到决策的对接。人大的《条例》、政法委的‘纪要制定得非常好，但如果不落实也不行，珠海经验关键在于落实。”★