杨诗鸿

（水利部水利建设与管理总站，100038，北京）

在2010年全国水利安全生产工作会议上，水利部副部长矫勇提出必须建立安全生产 “四个体系”，即要“以落实安全生产责任制为核心，建立健全水利安全生产管理制度体系；以水利工程建设和水库、水电站大坝等水工程安全为重点，建立水利安全生产行政监督管理体系；以完善安全生产监管网络和服务网络、培育安全评价、安全检测、安全培训等中介机构为重点，建立水利安全生产技术支撑和咨询服务体系；以降低事故风险、及时有效开展应急救援为重点，建立水利安全生产应急管理体系”。“四个体系”指出了水利安全生产管理工作的基本框架，为现阶段水利安全监督管理部门指明了工作重点和努力方向。

一、安全生产工作的重要性以及我国安全生产工作的基本体制

1.安全发展与安全生产

党的十六大以来，党中央统领经济社会发展全局，在十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中明确指出要“坚持节约发展、清洁发展、安全发展，实现可持续发展”。胡锦涛总书记在中央政治局集体学习会上强调，“把 ‘安全发展’作为一个重要理念纳入我国社会主义现代化建设的总体战略，这是我们对于科学发展观认识的深化”。

“安全发展”是指国民经济和区域经济、各个行业和领域、各类生产经营单位的发展，以及社会的进步和发展，必须把安全作为基础前提和保障，自觉遵循党和国家安全生产的方针政策和法律法规，把发展建立在安全保障能力不断增强、安全生产状况持续改善、劳动者生命安全和身体健康得到切实保证的基础上，促进安全生产与经济社会的同步协调发展。

安全发展的基础是安全生产。安全生产需要建立一套严密的监管体制。

2.安全生产的责任主体

安全生产是指在社会生产活动中，通过人、机、物料、环境的和谐运作，使生产过程中潜在的各种事故风险和伤害因素始终处于有效控制状态，切实保护劳动者的生命安全和身体健康。《中国大百科全书》定义安全生产“是旨在保障劳动者在生产过程中的安全的一项方针，企业管理必须遵循的一项原则”。

我国安全生产工作的责任有两个主体，企业负主体责任，政府负监管责任，这是由我国的安全生产监督管理体制决定的。

3.我国安全生产监督管理体制的形成与发展

新中国成立后，国家百废待兴，各项制度随着社会生产的开展逐渐形成和建立。形成清晰明确的安全生产监管体制是从1992年中央决定我国的基本经济制度是建立社会主义市场经济体制以后，借鉴实行市场经济国家的普遍做法，为发挥企业在市场经济中的主体作用，国务院于1993年决定实行“企业负责、行业管理、国家监察、群众监督”的安全生产管理体制。1998年国务院机构改革，安全生产综合监管职能从劳动部交由国家经贸委行使，又提出了“政府统一领导、部门依法监管、企业全面负责、社会监督支持”的安全生产工作体制。经过不断实践、总结和完善，目前，国家提出建立“政府统一领导、部门依法监管，企业全面负责，群众监督参与，社会广泛支持”的安全生产管理体制。

2001年，国务院依托有关部门组建了国家安全生产监督管理局；2002年国家颁布了安全生产法，安全生产开始纳入法制轨道；2003年国家安全生产监督管理局成为国务院直属机构，成立了国务院安全生产委员会；2004年国务院作出《关于进一步加强安全生产工作的决定》，在法制、体制、机制和投入等方面采取一系列措施来加强安全生产工作；2005年，国家安全生产监督管理局升格为总局；2006年成立了国家安全生产应急救援指挥中心。

二、水利安全生产工作当务之急是建立和完善监管体制和运行机制

安全生产事故是一项复杂的、多因素造成的综合性事件，这决定安全生产监管工作是一项专业性很强的日常工作。做好安监工作需要群策群力，综合治理，建立合理的监督管理体制和良好的运行机制。

水利部党组十分重视水利安全生产工作，2008年专门成立安全监督司负责全国水利安全生产监督工作。对安全监督司成立以后的水利安全监督管理工作应如何开展？笔者认为，当务之急是建立和完善水利安全生产工作监管体制和运行机制。对水利行业安全生产来说，这是必要条件，也是基础条件。

1.建立“部门依法监管”的水利安全生产监管体制

安全生产监管工作在成熟的市场经济国家已有许多的应对经验和有效办法，在我国的其他行业也有可借鉴之处，因此，水利安监工作应提前谋划监管格局，做好顶层设计工作。应按照“部门依法监管”的要求，在国家安全生产监督管理总局的统一格局内，借鉴其他行业宝贵经验，根据水利行业实际情况建立水利安全生产监管体制。

在水利行业建立政府、安全监督机构、安全评价机构和管理对象四方组成的安全生产监督保障体系是合适的，其工作结构和运行机制如图1所示。

2.实行统一领导和分级管理的工作机制

在行业安全监督部门内，应建立统一领导、分级管理、目标明确、各负其责、覆盖全面、沟通顺畅、资源共享的监督机制。统一领导、分级管理、各负其责是目标管理的基本内容，覆盖全面是全面掌控安全生产工作、不留死角的目标要求，沟通顺畅、资源共享是安全生产管理工作的现实要求。

3.实行综合监督和专业管理相结合的运行方式

在与业务司局的工作关系上，应建立安全监督部门综合监督，业务管理部门专业管理相结合的管理体制。要搞好安全生产工作必须首先搞好各项专业管理工作，专业管理工作是基础，专业管理工作扎实了，安全监督工作才有了很好的平台，因此安监部门要大力支持业务管理部门的工作，同时依靠他们的工作成果建立综合监督管理体系和管理平台，这样有利于形成既相互支持又紧密联系的行业管理系统，形成合力，共同推动水利行业的安全发展不断深入。

4.凝聚全行业力量共同促进管理对象切实负起主体责任

管理对象既指生产企业、施工企业，也包括水利工程管理单位。安全生产好不好，关键在于管理对象是不是起到了“全面负责”的作用。这需要各个业务部门共同努力督促管理对象负起责任，帮助其建立“任何时空，生命至上，安全优先，安全和健康是企业的终极价值”的安全观，使安全生产成为企业的核心价值，形成人人参与安全、人人享受安全的格局。

三、努力探索适应水利行业特点的安全生产监管之路

安全生产的特点决定了安全生产工作方针，即“安全第一，预防为主，综合治理”。安全第一就是以人的安全为第一。以人为本既是发展的目的，更是安全监管的目的。预防为主是指安全管理的主要工作内容和重点要放在预防事故的发生上。综合治理是指搞好安全生产工作需要许多部门的配合支持，需要各阶层人员、各业务部门人员的共同努力。因此安全生产监管部门的设置应体现安监工作的性质和特点，要有利于安全生产工作方针的贯彻执行。

1.自觉依靠水利行业形成的水利建设与管理体制和工作机制

现有的水利建设管理机制是几十年来逐渐形成的，为大多数人所熟悉和接受，为水利事业发展作出巨大贡献，也体现了水利行业的特色。要自觉融入并依靠这一体制和工作机制，积极利用这一途径做好工作；同时也要逐步建立起适合水利安全生产监管工作实际的工作新机制，如隐患排查机制、事故通报机制、应急机制、救援机制等。

图1 水利安全监管工作结构和运行机制框架

2.建立符合水利行业实际的水利安全评价、鉴定管理体系

实践证明，作为中介机构性质的安全评价和安全鉴定工作是做好安全管理工作的有效办法，是决策的前提和技术支撑，水利行业应积极利用和借鉴。过去，水利部在病险水库除险加固工作实施前，曾对所有纳入规划的病险水库进行了安全鉴定工作，为了确保安全鉴定工作的有效性和准确性，部建设与管理司还曾经用行政办法委托部分单位进行病险水库除险加固安全鉴定的核查工作。安全鉴定和安全鉴定核查工作的开展为病险水库除险加固规划的顺利实施作出了重要贡献，可见建立水利工程安全鉴定制度是实际需要的；同样，各类水利工程在进行新建、扩建、改造、维修等工作前，进行安全鉴定和安全评价同样是十分必要和有意义的。因此，建立一套符合水利行业实际情况的安全评价、安全鉴定体系符合我国安全管理工作的基本做法。

3.符合实际走出一条符合科学发展要求和行业特点的水利安全生产监督管理之路

《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》（2011年一号文件）的出台，标志着水利事业迎来了前所未有的发展机遇。水利安全生产关系到人民群众最关心、最直接、最现实的利益，是民生水利的首要内涵，也是社会舆论关心的焦点，做好安全生产监管工作是当代水利人尤其是管理者义不容辞的责任。水利安全生产管理方式的改变是时代发展的客观要求，所有业内人员都应该积极行动起来，承担起时代赋予的责任，认真思考水利安全生产工作的规律性和特点，努力学习安全生产监管知识，不断解决矛盾，总结经验，改善工作，用实际行动探索出科学的具有水利特色的安全生产监管之路。

四、着力落实水利安全生产各项保障措施

要切实履行好政府监管责任，做好安全生产监管工作，重要的依靠力量是监管机构和监管人员，目前急需健全建立和统一规范管理的也是监管机构和监管人员。要按照人员专业化、管理规范化的要求，组建机构，落实职责，明确目的和要求。

1.机构保障

建立专门的安监机构，这是做好安全生产监管工作的基础。当务之急是建设好水利部安全生产监督机构，明确其参公管理或全额事业单位性质，这是谋划水利行业安全生产监管工作的重要表现，也是建立水利安全生产监管队伍的重要基础。

2.职责保障

机构建立以后，要切实落实职责，使之有权有责。应理顺机构职责，确保责权利统一。

3.经费保障

安监机构是履行政府安全监管责任的具体执行部门，是具有一定行政权力的执法机构。如《水利工程建设安全生产管理规定》（水利部令第26号）第32条规定的四项权力；交通部落实 《建设工程安全生产管理条例》的《公路水运工程安全生产监督管理办法》（交通部令〔2007〕第 1 号），明确其安全生产监管部门具有“相应的行政处罚”权（第六条第5款）。因此，安监机构的工作经费和人员经费应该有政府财政负担。

保证安监机构工作经费和人员经费是做好安监工作的基础条件之一，也是落实安全生产有关法律、行政法规，实行“部门依法监管”所必需的基本条件。

4.人员保障

要为安监机构配备合适的编制，并按照专业化的要求，切实加强人才队伍建设。要选拔责任心强的优秀人员进入安监队伍，要加强管理人员的选拔和培养，加强专业人员的培训和教育，不断提高安监人员的责任心和业务能力。当前，尤其要选择学习能力强、责任心强、能吃苦耐劳的人进入安监队伍。

5.技术能力保障

要创造一切必要条件，配备良好工作设施，使安监机构和人员能够尽快负起责任，使之能履行职责，会履行职责，切实履行职责。要帮助、指导安监机构理清工作思路，明确工作目标，做好规划，有计划有目的地开展工作，建立适宜的工作机制。

五、结 语

矫勇副部长在全国水利安全生产工作会上指出：“水利发展的新机遇也是水利安全生产的新挑战。水利要实现跨越式发展，首先要保证安全发展。只有切实抓好水利安全生产，落实水利建设管理各项安全保障措施，才能确保水利大规模建设顺利进行。各级水利安全生产主管部门必须充分认识大规模水利建设对安全生产提出的新要求，充分认识到安全生产的崇高职责和艰巨重担，充分认识到新形势下水利安全生产的特点和规律，全力以赴做好水利安全生产工作。”只要我们团结一致，抓住机遇，善于谋划，勇于实践，就有信心在保证水利大规模建设顺利完成的同时，保证水利安全生产；在实现水利跨越式发展的同时，确保水利安全发展。

[1]矫勇.认清形势，强化措施，努力开创水利安全生产工作新局面[R].中国水利网，2010.

[2]国务院令第393号.建设工程安全生产管理条例[R].2004.

[3]交通部令第1号.公路水运工程安全生产监督管理办法[R].2007.

[4]水利部令第26号.水利工程建设安全生产管理规定[R].2005.

[5]水利部2008年“三定”规定[R].2008.