洪 建

（水利部水利水电规划设计总院，北京 100120）

1 滩涂资源的基本情况

中国的海涂主要分布在北起辽宁、南至广东、广西和海南的海滨地带，是海岸带的一个重要组成部分。现在滩涂一般多指沿海滩涂。海洋行政主管部门将滩涂界定为平均高潮线以下低潮线以上的海域，国土资源管理部门将沿海滩涂界定为沿海大潮高潮位与低潮位之间的潮浸地带。滩涂既属于土地，又是海域的组成部分。我国海洋滩涂总面积约217.04 万 hm2。

滩涂是中国重要的后备土地资源，具有面积大、分布集中、区位条件好、农牧渔业综合开发潜力大的特点。除土地资源外，沿海滩涂还有极为丰富的矿产资源、旅游资源、生物资源和其它海洋资源等。目前，我国滩涂开发利用率只有 17%，开发利用面积潜力巨大，而且开发利用滩涂作为非农业建设用地，既可利用“黄金海岸”的优势条件，又可节约大量珍贵的城郊耕地，缓解人地紧张的矛盾，滩涂资源的开发利用对沿海地区社会经济发展具有重要的战略意义。

滩涂资源的优势有以下3个方面。

（1）具有自然资源的显著优势：滩涂资源气候适宜，水分充足，地势平坦，宜于大规模的农业开发。而且有丰富的水产资源、牧草资源和经济价值较高的旅游资源。

（2）优势的社会经济环境：我国沿海地区是经济最发达的区域，土地资源匮乏，经济发展需要大量的土地资源，滩涂开发具有吸引投资的优势。

（3）滩涂开发产业具有较高的关联性和经济附加值：滩涂开发具有高度综合性，它与城镇、航运、港口、工业等建设息息相关，相互促进，滩涂开发产业创汇力强。滩涂开发不仅有发展大农业的优势，而且有发展第二、三产业的巨大潜力。

2 滩涂资源开发存在的问题

2.1 滩涂围垦开发和管理缺乏统一规划

当前沿海经济发展迅速，对土地的需求迫切，而滩涂开发缺乏统一规划，不少部门为了各自的利益，争相围垦，无序开发，滩涂资源未能得到合理开发利用；个别滩涂圈围片面追求土地效益，对河势稳定产生了不利影响，未能统筹协调河口防洪排涝、灌溉供水等水资源综合利用与开发保护的关系。

2.2 缺乏统一的管理机构和有效的监管措施

滩涂圈围牵涉到水利、交通、海洋、渔业、环保及土地管理等多家部门，各部门之间各自为政，呈多头管理状况。有关部门仅从各自部门的行业要求和利益出发，对滩涂开发利用的管理政策和措施存在较大差距，对滩涂圈围带来的相关影响缺乏统筹考虑。因此，需要加强滩涂圈围的统一管理，综合协调各部门的要求，采取有效的监管措施，以保证滩涂开发利用的科学、有效进行。

如江苏省的滩涂资源储量很大，约占全国的三分之一。目前江苏有两个执法主体：省农业资源开发局和海洋局。上海市临海北线属长江河口，南线属杭州湾。由上海市水务局（海洋局）负责管理工作。浙江省由省水利厅设浙江省围垦局，负责全省滩涂资源的开发和管理工作，沿海、江各市（县、区）水行政主管部门负责本行政区内的滩涂围垦工作。广东省主要河口滩涂由省水行政主管部门管理，其它河口滩涂按分级管理原则，由市、县水行政主管部门管理。天津市水务局下设海堤处，主要负责海堤建设及防洪安全，海涂围垦开发主要由海洋局负责。

2.3 沿海生态环境保护有待加强

对围垦造成的生态环境影响重视不够，保护措施不力，近海生态环境问题日益突出，对滩涂资源的可持续利用和滩涂经济的持续发展带来直接影响。

随着经济的发展，对土地的需求将越来越迫切。解决土地需求的途径是利用现有耕地及圈围滩涂造地。由于保障粮食安全为我国的基本国策之一，国家对占用耕地有严格的控制，新的土地法规定必须占一补一。因此，土地的动态平衡最终还是通过滩涂圈围这一途径来解决，而过渡的滩涂圈围又会对河口湿地、生态环境带来一定程度的负面影响，可能破坏水生生物的栖息地，影响水生生物的繁衍。因此，制定科学的圈围规划，在满足经济建设需求的同时，顺应河势自然演变规律，保障河口地区湿地、生态的动态平衡是非常必要的。

2.4 滩涂围垦开发利用机制有待完善

滩涂开发缺乏总体规划引领，滩涂权属及界限模糊不清、规划多重、政府调控力度不够，管理不规范，法规交叉、政出多门、有效的投融资机制尚未建立。

2.5 需要与供给之间的矛盾日益突出

快速发展的国民经济对土地的需求与河口自然造陆速率之间的矛盾日益突出，随着上游水土保持工程和大中型水利工程的建设以及大气环境的影响，上游来水来沙呈不断减少趋势。因此，滩涂圈围需求与滩涂自然淤涨之间的矛盾将日益突出。

3 滩涂开发利用的原则

滩涂开发要以科学发展观为指导，遵循河口自然演变规律，坚持利用中保护、保护中利用的原则，加快促淤、适时圈围、科学保护、合理利用，在利用和保护中实现滩涂资源的动态平衡，促进地方经济可持续发展。

（1）滩涂圈围总体上必须符合河道演变的自然规律，不能对河口地区生态环境、河势稳定、防洪安全以及水利交通设施等运行产生明显不利影响，在河口治导线控制范围内进行。

（2）坚持开发与保护并重的原则，多促淤少圈围，先促淤后圈围，尽量减少圈围对生态环境的不利影响，使圈围区域生态环境的改变有一个缓冲的过程。

（3）坚持适度开发的原则，统筹考虑圈围的社会效益、经济效益和生态效益，实现动态平衡，满足经济社会可持续发展。

（4）协调好与其它规划的关系。滩涂围垦涉及到河口开发整治规划、湿地及生态环境保护规划、水资源规划、海洋区划、土地利用规划、港口建设规划、航道整治规划、岸线利用规划等相关规划，要统筹协调好这些规划。

4 滩涂开发利用对策及建议

4.1 加强全国河口海岸开发利用与管理规划的编制工作，指导地方经济发展

目前，部分地区已编制过各省、市的滩涂资源开发利用规划，迫切需要从国家层面对滩涂开发利用的现状进行调研，编制全国范围内的滩涂开发利用与保护规划，统筹协调地方经济发展和河口防洪、水资源利用、环境保护、港口码头建设、岸线利用等的关系。对地方开发利用形成指导性意见，避免不注重保护和无序开发、乱围乱占的现象，制定必要的政策措施，规范管理工作，引导滩涂开发的科学、高效和可持续发展。

4.2 规划要立足于水利，协调好与各部门之间的关系

滩涂开发涉及部门多，牵涉利益复杂，各省、市水行政主管部门在滩涂开发的作用差异很大，要合理界定规划范围。规划应从水利行业的职责出发，结合河口综合治理规划、岸线利用规划、治导线规划、水资源利用规划等，强化水行政主管部门的职能。同时做好其他部门的调研工作，注意与海洋、国土、农业、渔业、交通、环保等多个部门有关规划的衔接。

4.3 抓紧开展河海界线划分，理顺管理体制

滩涂开发涉及多个部门，专业性强且相互交叉，互相影响或制约，迫切需要研究河海界线划分、滩涂资源综合开发利用和管理模式，完善滩涂围垦项目管理审批制度。实行滩涂围垦许可和滩涂围垦权登记制度。

4.4 加强投融资体制和机制的研究

滩涂围垦及开发利用资金需求量较大、开发周期较长。建立以政府资金为引导、社会资金为主体的投融资平台，资金筹措要更多利用市场力量。加强与省内主要金融机构的合作，扩大银行贷款授信。积极申请发行企业债券，扩大企业债券发行规模。鼓励国内外企业参与滩涂围垦开发，拓展资金渠道，在符合滩涂规划总体要求和规划布局方案的前提下，实行“谁开发、谁收益”。收取滩涂资源费，实行有偿使用。

4.5 开展试点，不断总结经验

沿海滩涂大规模围垦开发是一项复杂而艰巨的任务，必须加强探索和研究，先期开展滩涂综合开发试验试点。实施滩涂开发利用综合评估，加强对已开发利用滩涂的效果进行监测，并对结果进行动态分析，及时发现问题，采取有效措施，探索滩涂围垦开发新机制，为后期大规模开发积累经验。使滩涂开发利用计划建立在科学的基础上，保障河口健康协调发展。

[1]陆国庆,高飞.沿海滩涂开发利用研究.中国土地科学,1998年3月,第10卷第2期

[2]江苏省滩涂开发利用管理办法.江苏省人民政府令(第148号)

[3]徐向红.江苏省沿海滩涂开发利用与可持续发展.北京：海洋出版社,2004