刘建发

(湖南财政经济学院湖南财政与会计研究基地，湖南长沙)

二战后日本义务教育财政投入立法保障的经验及其启示

刘建发

(湖南财政经济学院湖南财政与会计研究基地，湖南长沙)

在分析二战后日本义务教育财政投入立法保障历程的基础上，指出了日本义务教育财政投入立法保障的主要内容，提出了日本义务教育财政投入立法保障的启示。

日本;义务教育;财政投入;立法保障

一、二战后日本义务教育财政投入立法保障的主要历程

(一)制定《教育基本法》，规定义务教育财政投入的本质问题。1947年日本颁布《教育基本法》第3条规定:“所有国民一律平等地享有与其能力相应的受教育的机会，在受教育上不因人种、信仰、性别、社会身份、经济地位及门第的不同而有所差别;国家及地方公共团体，对虽有能力但因经济原因而上学困难者，必须采取奖学金的办法给予帮助”。第4条规定:“国家或地方公共团体所设置的学校实行义务教育，不收学费。”从而解决了义务教育经费的财政投入本质问题。

(二)制定新的《义务教育经费国库负担法》，保证义务教育财政的投入。1952年日本制定了新的《义务教育经费国库负担法》。新法规定，都道府县支付的各义务教育学校教职员工资额的1/2由国库负担，教育中最重要的经费之一即教材费为国库负担;在特殊情况下，通过平衡交付金制度，重点保证义务教育经费的支付，从而及时纠正了偏差，保证了义务教育的顺利发展。

(三)制定《地方交付税法》，确保义务教育投入来源。1954年日本制定了《地方交付税法》，将地方财政平衡交付金改为地方交付税。都道府县和市町村的义务教育经费财源，除国库负担费和学费收入外，通常是靠地方自治体固有的税收和地方交付税来筹措的，地方交付税制度就是测算地方自治体的各种行政费的财政纲要。然后根据这种财政需要和地方上的税收情况，加以比较，地方自治体的不足部分，通过拨给地方的交付税来填补。

(四)制定《公立学校设施费国库负担法》，扩充国库负担补助制度。1953年日本制定了《公立学校设施费国库负担法》。这是日本政府对学校建设所采取的紧急对策。他规定，公立学校设施灾害维修费由国家负担2/3;公立学校战灾维修费由国库负担1/2。国库支出金中的义务教育专项补助由中央直接拨给地方教育委员会，然后由地方教育委员会分配给学校，从而保证了义务教育补助的专款专用。

(五)制定《偏僻地区教育振兴法》，推行国库补助制度。1954年制定了《偏僻地区教育振兴法》。该法规定，为振兴偏僻地区的教育，中央财政补助市町村下列项目所需经费的一半:完善学校的教材和教具，教员的进修;教职员的住宅建造及其他生活福利;体育和音乐教育设施的配置;师生的保健;为便利学生上学采取的措施。该法还规定，对在偏僻地区学校工作的教职员，应发给地区津贴等。

(六)制定《学校图书馆法》，保障学校图书馆的经费。1953年日本制定了《学校图书馆法》，该法是鉴于学校图书馆是学校教育中不可缺少的基本设施，它规定中小学和特殊学校的图书馆和图书所需费用，由国库补助1/2，从而解决了中小学学校图书馆的经费问题。

(七)制定特殊教育投入的特殊法规，保障弱势群体受教育公平。1954年制定了《关于盲人学校、聋哑学校及养护学校入学奖励的法律》，1956年，日本制定了《对就学困难儿童给予奖励的国家援助法》，从而确立了日本对这些特殊学校的儿童实行教科书费、供餐费、交通费、住宿费等国库补助制度，采取社会保障和教育扶助相结合的一元化措施。这是对特殊教育所采取的特殊政策。

二、二战后日本义务教育财政投入立法保障的主要内容

(一)义务教育经费投入机制

二战后，日本先后制定了《义务教育费国库负担法》、《义务教育诸学校设施费用国库负担法》等十多项法律和法规，保障了义务教育投入的稳步增长。根据日本的义务教育财政投入体系，中央财政在义务教育经费分担中占了很大比例。此外，也对其他投资主体的职责作出了明确界定。具体是:义务教育经费由中央政府和地方政府共同负担。中央政府负担各类义务教育学校及养护学校教职员工资的1/2，各类义务教育学校校舍建设的1/2～2/3，各类义务教育学校教材和教具的1/2，并负责全部各类义务教育的书费，入学财政援助的1/2;发展边远地区教育的1/2;振兴社会教育和体育的1/2。都道府县负担各类义务教育学校及养护学校教职员工资的1/2。市町村负担各类义务教育学校校舍建设的1/3～1/2。另外，对于中央所负担的各类义务教育学校的教材和教具、入学财政援助的设施和设备、发展边远地区教育、振兴社会教育和体育经费的其余部分由都道府县和市町村共同负担。

(二)义务教育经费的运行机制

日本教育财政运行有其相对独立性。国立义务教育学校教育费有国家承担，其教育经费来源有国家直接拨付。对于绝大多数的公立义务教育学校，其财政运行基本过程是:中央教育预算拨付给地方，地方通过教育预算，最后拨付给各义务教育学校使用。在国家教育预算中，包含对义务教育费转移支付的各项补助。由文部科学省将义务教育的转移支付款项一并转交付给都道府县和市町村政府;地方将国家教育补助和自有收入合并，争取地方教育委员会的意见，制定地方岁出预算，经本级议会审议通过后拨付给地方教育委员会;地方教育委员会再将义务教育费拨付给各义务教育学校，学校按用途进行分配使用。

(三)义务教育经费的管理和监督机制

挪用义务教育经费的事件，在日本曾有发生，重要原因是政府财政投入信息不透明。为此，日本文部科学省等行政机关实行信息公开制度。日本民间也成立了一些教育经费的监督组织。行政信息的公开制度，确保了政府义务教育财政投入的透明度，极大地促进了日本义务教育的发展。日本向来以法制完善闻名全球，日本在教育经费管理及监督方面，有《地方财政法》、《地方交付税法》、《义务教育费国库负担法》、《市町村立学校人员工资承担法》等，通过完善的法律制度，日本建立了行之有效的义务教育经费监督管理机制。

三、二战后日本义务教育财政投入立法保障的启示

(一)健全义务教育财政法律，依法保障义务教育经费

首先，日本制定了一整套义务教育财政投入法律制度，从国家和地方政府的负担责任，负担比例，预算程序和方法，都有明确法律规定，对学校数量、班级容量、各类学校人均费用、教师工资标准、校舍标准等均有明确的规定。其次，注重国家财政法律和各教育法律之间相互配套，相互衔接，如《学校教育法》规定学校设置标准;《义务教育国库负担法》、《义务教育诸学校设施费国库负担法》规定义务教育经费来源;《市町村立学校教职员工资法》、《义务教育诸学校标准法》专门规定教师工资;《地方交付税法》等规定义务教育补助措施。最后，注重义务教育财政投入法律的实施细节，操作性强，义务教育财政法律后一般附带其实施细节，规定具体的操作程序，如和以往法律相冲突或替代的部分特别注明，保证法律能够贯彻实施。

(二)依法加大保障义务教育财政投入，将普及义务教育置于首位

二战之后，日本作为实现“教育机会均等”的重要一翼，就是重视小学和初中九年义务教育，将普及义务教育列为重要国策，借以普遍提高国民的文化素质。日本特别重视依法保障义务教育的财政投入，对义务教育采取无偿、免费提供教材等。义务教育一直是日本教育财政投入的重点。日本认为义务教育财政投入就是人力资源开发的投入，就是生产性投资，是一本万利的事情。正如前首相福赳夫指出:“资源小国的我国，经历诸多考验，得以在短期内建成今日之日本，其原因在于国民教育水平和教育普及的高度。”

从日本的教育财政投入分配比例看，日本政府的教育财政投入明显地偏重义务教育。在日本的教育经费中，基础教育即中小学的义务教育经费所占比例1997年就达到了74．6%，且基础教育经费的91．2%来源于国家和地方财政支出的财政经费。另外，从当年各级政府教育支出的结构来看，日本文部省预算中的义务教育经费占国家文教预算总额的比例就达到了62．6%，都道府县一级地方政府的义务教育经费占该级政府教育支出的52．5%，市町村一级地方政府的义务教育经费占该级政府教育支出的78．2%。义务教育经费充足，义务教育发展很快，1948年入学率就达99．27%，其后保持在99．99%。

(三)规范的义务教育财政转移支付制度保证了义务教育的公平

日本教育遵循教育公平原则，讲求义务教育均衡发展。其规范的转移支付制度的实施保障了义务教育公平原则的实现。日本中央政府除直接承担义务教育经费外，还通过“地方交付税”制度，将国库的部分收入转移支付给财力较弱的地方政府，根据科学的标准和定额计算出每个地方政府的“财源不足额”给予义务教育经费补助，存在“财源不足额”的地方政府均能得到中央政府的转移资金，从而减少各地区的义务教育支付差异。日本教育注重义务教育公平，包括教育机会均等、学校均衡等。《义务教育费国库负担法》规定了中央对地方的义务教育转移支付办法及其标准，通过以上制度，确保了国民接受义务教育的公平。

(四)从实际出发，适时对义务教育财政投入法律进行修改完善

《义务教育费国库负担法》从1952年制定到1991年为止，共修改22次;《市镇村立学校人员工资承担法》从1948年制定到1991年为止，共修改25次;《义务教育诸学校设施费用国库负担法》从1958年制定到1991年为止，共修改12次，这样的适时修改有利于发挥法律的实效性。日本非常注重国内政治与经济发展的实际状况，适时地、有针对性地对义务教育财政投入法律法规废、改、立，这对完善义务教育财政投入立法、维护教育法规的权威性和实施的有效性，是十分重要的。

G629

A

1003－4145［2011］专辑－0225－02

2011－11－13

刘建发，湖南财政经济学院教师。

湖南省哲学社会科学成果评审委员会立项课题“农村义务教育财政投入的法制保障研究”(编号:0804014B)的阶段性成果。

(责任编辑:宋绪芬)