孔云梅

(华北水利水电学院,河南郑州450011)

农业是一个受到自然规律和经济规律双重制约的高风险的弱质性产业,又是一个对经济和社会发展具有促进作用的基础性产业,国家对农业的保护已经成为一种国际上通行的做法。在实践中,这种保护有广狭义之分。狭义的农业保护是指对外国农产品实行高关税和其他严格的市场准入政策的限制,以保护本国农产品不受外国农产品的冲击的贸易保护;广义的农业保护则除了上述的贸易保护以外,还包括农业的国内支持,即对国内的农业生产和流通领域实行直接或间接的支持措施,以提高本国农产品的竞争力。世界贸易组织《农业协定》关于农业保护的制度体系,包括市场准入、国内支持和出口补贴等三个方面的主要内容,是各国农业保护所应遵循的基本原则。市场准入规定的是国内农产品市场向外国进口农产品开放的措施。为了消除关税和非关税措施对外国农产品进入本国农产品市场的限制,该协定要求各国削减关税,并对那些非关税措施先予关税化再按照承诺予以削减。国内支持是指市场价格支持、直接支付以及其他补贴形式的国内保护,包括绿箱政策、蓝箱政策和黄箱政策。绿箱政策是由公共基金资助的政府计划提供而不涉及来自消费者的资金转移,不对生产者提供价格支持,且不会或较少对农业生产和贸易产生扭曲作用的支持手段。它具有以下特点:透明性,即事先有明确的规定和标准而不是随意设置的;不能与生产类型和产量高低挂钩;不能与价格有关;属于补偿类型的补贴不能过高,不能超过实际损失。蓝箱政策是限产计划下的直接支付,即必须与限产计划挂钩,限产计划是实施蓝箱政策的前提,不属于限产计划的农业支持项目,不能算作蓝箱政策。多哈回合谈判框架下的蓝箱政策,允许农产品过剩的发达国家和农产品短缺的发展中国家如食物净进口国和最不发达的国家,运用蓝箱政策护持和扩大国内农产品生产。该政策由于没有对限产计划中的“固定”面积和产量或“基期生产水平”是否必须保持不变或可变作出规定,因此在按照其一定的比例确定蓝箱支持量时,便缺乏可操作性或精确性。这也使得在将蓝箱支持从现行综合支持中予以扣除时,具有了很大的灵活性,给黄箱政策的实施留下了较大的余地。黄箱政策,是对粮食等主要农产品提供的价格、出口或其他形式的补贴,它能对生产和贸易产生扭曲作用的国内支持措施。黄箱政策主要包括价格支持、营销贷款、按产品种植面积的补贴、牲畜数量补贴、种子肥料等投入补贴以及对贷款的补贴。对于黄箱补贴,《农业协定》要求各成员国用综合支持量来衡量,并保证不超过谈判所确定的“微量标准”,否则应予削减。出口补贴是直接对农产品出口给予的补贴,它虽然有利于农业生产商和经销商增加收入,降低生产成本,提高本国出口产品的国际竞争力,但其实质是以牺牲其他出口商利益为代价而增加农产品的出口。发达国家之间的贸易摩擦因此而激烈化,竞相提高农业补贴的预算,不但加大了财政负担,而且生产了过多的剩余产品,并逆向加剧了在补贴预算上的恶性竞争。为此,该协定对农产品出口补贴的削减予以规定,达成了以减让基期的出口补贴为尺度,并在一定的实施期内逐步削减出口补贴的承诺。

一、我国现行农业保护存在的主要问题

我国在加入世界贸易组织时已经承诺放弃使用出口补贴,因此从狭义而言,我国对农业的保护应集中在国内支持上。在这方面,尽管我们已经非常注重对农业进行保护,并取得了相应成果,但仍存在一些亟待解决的问题,主要是国内支持总量不足、结构不合理、体系不完善等问题。

(一)农业国内支持总量不足

由于我国在历史上长期对农业实行“多取少予”的政策,加之县乡财政支农能力严重不足,“对中央和省市的财政支农专项资金,县乡财政往往无力提供配套,甚至存在截留挪用的现象”[1]10,致使我国农业国内支持总量不足。目前国内支持总量占农业总产值的15%,而发达国家则在30%～50%之间,美国、欧盟和日本则分别为50%、60%和70%,即便是泰国、印度、巴西等发展中国家也在10%～20%之间。具体表现在:一是绿箱政策不充分,列入绿箱政策内的支持项目,并没有完全用于农业发展,最典型的是农业基本建设投资大部分用于大江大河治理、城市防洪等水利投资,而用于农业基本建设投资不多[2]88。二是黄箱政策支出水平低。1996-2001年年均水平为239亿元,占农业总产值1%左右,与我国在加入WTO时规定的8.5%的微量支持标准差距较大,与发达国家30%～70%的差距更大。

(二)国内支持结构不合理,支持效果较差

绿箱政策支持结构失衡现象突出。我国除政府一般服务支持项目外,主要依靠价格干预,没有建立既符合国际规则又能有效支持农业发展的农民收入支持体系、农业结构调整措施体系以及信息、营销服务支持体系。

黄箱政策支持不够。黄箱政策对于支持对农业竞争力的提高具有直接作用,许多国家都愿意使用黄箱政策来作为支持措施。但在我国,由于片面地强调了避免黄箱政策措施对资源配置的扭曲作用,而且以保护价收购政策为主的黄箱政策措施运行效率较低,对黄箱政策的排斥倾向越发明显,黄箱政策支持水平日趋下降,“从1996-1998年的290亿元降为1996-2001年间的239亿元,占农业总产值的比重也由1.4%降为不足1%”[1]10。

农业国内支持方式落后。国内支持以间接支持为主,直接支持较少,间接支持涉及生产与流通的全过程,且重点在流通环节,透明度不高,中间环节多,大多数不为农民所知晓,流失严重。如价格支持主要用于降低农业生产资料和支农服务的收费标准,农民受益少,对农业生产激励作用有限。同时,农业国内支持重点不突出,不同地区支持内容雷同。“各个渠道的农业投入,往往采取一刀切的做法,全国各地投资项目重点几乎千篇一律,不能做到对症下药,重点不突出,区域性雷同现象严重”[1]11。这些都不利于因势利导、因地制宜地发挥财政支持对农业的保护作用。

(三)国内支持措施的多头分散管理体制,降低了支持的效率

受体制的制约,我国国内农业支持措施投资渠道较多,分别由不同的部门管理,造成了信息不对称、相互协调不够,在使用的方向、内容等方面存在较大的重复与交叉,影响了支持措施的规模效应的发挥。

(四)国内支持措施的法制化程度较低

国内支持措施的实施主要是以政策为依据,没有相关法规制度作保障,随意性较大,透明度较低,易于滋生腐败并导致支持资金的流失,影响了支持效果。虽然我国的《农业法》、《农业技术推广法》、《草原法》、《防洪法》、《动物防疫法》、《气象法》和《植物检疫条例》、《退耕还林条例》等法规,已经对有关方面的支持问题作了规定,但这些规定比较灵活分散,层级较低,规定过于笼统,而且有些方面如农业检疫服务补贴等还属空白,不同程度地影响了我国农业国内支持措施的有效实施。

上述问题归结起来就是:黄箱政策支持多、绿箱政策支持偏少,对流通消费环节的支持多而对生产环节的支持少,对农民的间接补贴多而直接支持少,作为支持依据的政策多而法律法规较少

三、我国农业国内支持制度体系的构建

构建我国农业国内支持制度体系,可从以下方面着手。

(一)明确我国农业国内支持体系的主要目标

目标是一项政策的核心所在。我国的农业保护政策的目标应定位在生产目标、收入目标和生态目标的并重上,既要确保农业生产以稳定农产品供给、确保粮食安全,又要增加农民收入并促进农业生态环境的保护。对于农民增收和稳定农产品的供应,一般没有争议,对生态目标也不应有异议。因为虽然目标越多,实现难度越大,甚至最终难以实现,但在环境问题日益突出、人们对绿色产品需求增多,且环境问题日益成为农产品贸易壁垒的情况下,生态目标理应成为我国农业国内支持制度体系的目标。当然,这种目标也是分层次的和动态发展的,在农产品总体上供大于求时,农民就业门路不多、增收困难将成为制约现阶段农业和农村经济发展的突出问题。因此,促进农民增收将在目标体系中居于突出地位,稳定农产品的供给的目标将相对不太突出。而在将来,如果农产品尤其是粮食供给偏紧时,应及时主动地调整制度体系的目标,将稳定农产品供给放在突出的地位。

(二)确定我国农业国内支持制度体系的基本原则

根据世界贸易组织《农业协定》的要求,我国农业国内支持体系的基本原则应定位在以下方面:一是坚持原则性与灵活性的统一,既要遵循WTO《农业协定》的基本要求,又要充分利用对发展中国家的例外规定来增强保护力度;二是支持政策应坚持以绿箱政策支持为主,并适当发挥黄箱政策的功能;三是调整支持方式,把支持以流通环节为主改为以生产环节为主,对农民和农业生产实行直接补贴;四是坚持尊重市场、合理调控的原则,要在尊重市场经济规律、明确权利与义务、鼓励公平竞争和农产品贸易自由化的前提下,运用政府的宏观调控职能,增强对农业的支持和保护;五是坚持量力而行、适度保护的原则,把有限的财力有选择、有限度、有重点地运用于具有竞争潜力的优势产品和粮食主产区、西部欠发达地区、外向型农业主产区等重点地区;六是坚持降低成本、提高效率的原则,要在制定农业保护政策过程中进行成本效益分析,充分利用和整合各种资源,降低政策运行成本,提高效率,以最小投入获得最大产出。

(三)构建我国农业国内支持制度体系的框架

1.制定农业补贴基本法。该法需要就农业补贴的范围、资金源泉、补贴的方式和程序作出明确规定,削减价格支持,建立起以收入支持为主导的补贴体系。在农业补贴基本法的基础上,还应分别就具体方面制定专门的规则,以形成我国农业国内支持体系。

2.加强农业保险立法。应制定我国的农业保险法,就我国农业保险的承保范围、投保方式、保费的来源和缴纳、理赔以及经营规则和监督管理等作出规定。中国农业保险法主要应包括农业保险的地位、作用、经营主体、参与主体、受益主体的权利和义务关系、强制保险和自愿保险的范围等内容,使农业保险在其业务开展过程中有法可依[3]。

3.加强农业资源和环保立法。根据《农业协定》附件2第12项的规定,对环境计划的支付不属于削减的范围。在环境问题日益突出,特别是绿色壁垒成为农产品贸易自由化的障碍的情况下,应制定农业资源与环保方面的立法,就相关资金的投放方向、范围、使用与监管作出规定,以保护好耕地、水等农业生产资源,改善生态环境,克服和消除绿色壁垒,实现农业发展、资源利用和生态建设的和谐统一。

4.加强农业信贷立法。金融支持是现代农业发展必不可少的外部力量,在利率上给予补贴和由国家提供担保,是许多国家农业信贷支持的主要方式。我国农村长期存在严重的金融困难,农民贷款十分不易。要通过立法完善以农村信用社为核心的农村金融服务体系,落实农业信贷优惠政策措施,并就农信社的服务对象和范围、服务方式、资金的使用与监管作出明确规定。

5.加强农业灾害救助立法。根据《农业协定》附件2第8项的规定,政府直接提供的自然灾害救助,或通过农作物保险计划提供的资金参与,不属于削减的范围。因此,要建立农业灾害救助制度。

6.加强农业基础设施立法。《农业协定》附加2第2项规定,政府对电网、道路和其他运输方式、市场和港口设施、供水设施、堤坝和排水系统以及与环境计划有关的基础设施的补贴不属于削减的范围。因此,应就农业基础设施补贴的范围、方式和使用等方面予以明确规定。

(四)完善我国农业国内支持体系的对策

1.调整国民收入分配格局,建立财政支农资金的稳定增长机制,增加农业国内支持总量。首先要科学界定“农业总投入”的范围和内容,避免把那些与农业和农村经济发展没有直接关系或关系不大的项目纳入农业总投入之中,从而造成农业总投入的“虚高”现象。其次要明确各级政府在财政支农方面的职责与界限,尤其要明确中央和省级地方在欠发达地区支农中的地位,形成中央和省级政府为主、(地)市县乡为辅的政府支农投入的增长机制,既要防止各级政府对支农责任的推诿,又要避免因县乡财力有限而影响财政支农的实际效果。

2.调整农业国内支持结构,保持绿箱支持和黄箱支持的合理组合,突出支持重点。对于农业科技,要加大基础性、公益性农业科研投入,并根据产品特性、技术类型、公益性程度,采用不同的投资方式。对于基础设施建设,要加大主要包括动植物检疫体系、良种推广、节水灌溉、农技推广、市场信息、质量检测和仓储设施等在内的社会化服务体系投入。

3.改革农业支持方式,完善对农业生产和农民收入的补贴体系,提高支持效率。第一,要分类试点对农民给予直接补贴的办法,,并尽可能地扩大试点范围。应该看到,目前对农民的补贴并非真正意义上的对农民收入的直接补贴,因为部分补贴还要与产量挂钩,只是补贴的方式不同而已。因此要制定基本统一但又有地区差别的直补政策,确保农民增收。第二,对部分重点生产环节补贴的试点,要在财力允许的情况下,因地制宜地在不同农业生产区域选择对增效、增收作用明显的环节进行补贴。第三,要建立直接救济与农业保险并重的农业支持机制。中央和地方政府应向农业政策性保险业务提供保费,按照国际惯例,由中央和地方政府负担一半、农民负担一半。可以对保险公司的农业政策保险业务提供税收优惠,提高其开展农业保险的主动性和积极性。第四,启动农产品市场营销服务支持,建立期货市场和信息网络,组织学者跟踪国外对我国农产品的技术壁垒、反补贴和反倾销研究。发达国家对农业给予的国内支持较多,并适时进行政策调整。如美国1996年的新《农业安全与投资法》,将过去的价格补贴转向农民收入的直接补贴。欧盟于2003年建立了农业保障基金,“共同体负担农业补贴的全部费用和开支,坚持农业补贴与公共利益、市场机制以及环境保护相结合的原则,实行与土地面积、农产品质量安全、环境保护和善待牲畜等挂钩的直接补贴方式”[4]。

[1]国家发改委宏观经济研究院课题组.利用WTO规则加强农业保护的政策体系研究[J].经济研究参考,2004(74).

[2]王珍.WTO与农产品国际竞争力[M].北京:中国经济出版社,2004.

[3]金淑彬.当前国情形势下中国农业保险应加强政府职责[J].世界农业,2010(1).

[4]刘洁,阎星.WTO规则框架下的我国农业补贴法律制度建设[J].法学杂志,2004(1).