杨运秀

(南阳师范学院政治与公共管理学院,河南南阳473000)

信用是从属于商品货币关系的一个经济范畴。政府信用即以政府(包括国家以及中央政府和地方各级政府,或者超国家的政府组织等)为授信主体而产生的信用关系,实际上就是政府履行职能的情状及其为社会所提供的服务质量,它通过政府对法定职责的履行、对自己制定的公共政策的执行等方面来体现或反映,它能彰显政府在社会管理中所具有的效能及其取得民众信任的状态。改革开放以来,我国经济社会发展取得举世公认的巨大成就,我国政府特别是中央政府的公信力得到巩固和提升。但毋庸讳言,我国的一些地方政府特别是某些部门或公务员,施政行为不规范,弱化了政府信用。为保证市场经济又好又快地发展,促进和谐社会的构建,亟待维护和提升政府信用,巩固政府信任,进一步提升政府公信力。

一、提升政府信用,需要政府提高执政效能

政府肩负的使命和责任的实现,要求政府摒弃既往管制政府、统制政府思维模式,向服务型政府转型,提高现代服务能力、服务水平和办事效率,取信于民,获得公众的广泛认同和支持,增强政府公信力。

促进经济繁荣,推动社会进步,既需要重视政府的作用也需要重视市场的作用,因此必须厘清政府与市场的关系。在社会主义市场经济条件下,实现资源的合理配置和自由流动,需要发挥市场的基础性作用,但市场固有的局限性自身难以克服,需要政府发挥好监管市场的作用,创造公平竞争的环境、维护市场秩序、保障市场主体的合法权益,保证宏观经济的正常运行。政府的归政府,市场的归市场,社会主义市场经济才能又好又快地发展。在经济学意义上,市场失灵成为政府职能的依据和方向,政府监管市场是为了弥补市场缺陷,政府与市场之间并非此消彼长的对立关系,而是有适当距离的共生关系。正如斯蒂格利茨所说的,应该在政府和市场之间保持恰到好处的平衡,因为二者之间存在着许多中间形态的经济组织。

改革开放以来,我国经济快速增长,综合国力显著增强,人民生活水平不断提高。这充分说明重视发挥市场机制的作用,就能够提高社会经济效率。但是市场经济并不必然是信用经济,根据经济人假设,无论是经营者还是消费者,在追求利益最大化的过程中,是否采取以及在多大程度上采取诚实信用的策略,主要取决于他们的社会经济状况尤其是对未来收益的预期,政府能够为他们创造一个公平竞争的市场环境,是促使他们在生产经营中诚实守信的重要前提,这取决于政府职能的准确定位和切实履行。社会主义市场经济健康持续发展,既离不开政府对宏观经济的调控,也需要政府对市场进行科学严格的监管。

当然,政府抓经济建设的着力点应该是为经济发展创造良好的环境,政府调控经济和监管市场,也要遵循市场经济规律,以不破坏市场机制的正常运行为前提,任何与市场竞争机制相冲突的政府职能及其行使,必然会损害市场效率,导致政府信用缺失。政府调控和市场机制作用相互促进,才能增强经济发展的内在活力。政府若能调控好宏观经济,监管好市场,维护正常的市场秩序,使人民安居乐业,切实体现政府对人民的诚心诚意,显示政府具有较强的办事能力,就能有效维护和提升政府信用。

二、提升政府信用,要求政府依法执政

政府信用必然与法律相关联。因为政府公务员是代表国家行使行政职权、从事社会事务管理、履行国家公务的人员,政府信用主要通过公务员个人信用来体现。政府的施政行为能直接或间接引起法律效果,一经作出,即对行政主体和行政相对人都具有约束力,政府和人民之间的行政法律关系随之产生,因此,政府信用与法律密切相关。

政府手中的行政权力是政府对人民的一种支配,如果这种支配没有法律制约,就难免造成行政主体对行政客体的侵害。因此,要规范政府机构及其公务员的施政行为。人事部颁发的《国家公务员行为规范》规定,依法行政就是“遵守国家法律、法规和规章,按照规定的职责权限和工作程序履行职责、执行公务,依法办事、严格执法、公正执法、文明执法,不滥用权力,不以权代法,做学法、守法、用法和维护法律、法规尊严的模范”。我国各级政府能否适应经济社会发展的要求,就取决于公务员队伍的思想道德素质和业务水平,公务员增强依法行政意识,坚持依法办事,才能维护和提升政府信用。

历史经验和当代社会诸多实例表明,公共权力需要法律严格约束。我们知道,政府服务一般具有公共性、垄断性和缺乏竞争性,行使公共权力主要是进行“社会价值权威性分配”即从事人们普遍需要和关系到人们切身利益的社会有价值的事物或资源的分配工作,掌握公共权力的人,在自利动机驱使下有更多机会获得这些有价值的事物或资源。在历史和现实中,行政权力因能够支配大量资源,被其掌握者滥用以牟取私利的事例屡见不鲜。托克维尔就曾认识到,在任何情况下,都必须把限制政府的权力视为宪法的实质。他认为,国家权力是一种危险的东西,所以一个政府的法定权力越小,暴政的危险也越小[1],政府机关及其公务员在处理经济社会问题或矛盾时基于利益考虑,不能严格依法办事,自由裁量、随意处置,不仅不能妥善解决问题,还可能加剧利益冲突,严重影响人民对政府的信任。16世纪英国的思想家胡克说过,无论对于国王的权力还是对于人民的权力来说,最严格地加以限制的权力才是最好的权力。所谓受到最严格的限制,就是说只能处理很少的事务;所谓最好的权力,就是那种其行使受到完善的、尽可能细致的规则限制的权力,这些规则就是法律[2]。政府信用意味着政府不仅必须为整个经济有效运行提供必要的财政信用支撑,还必须对社会的法律秩序和制度环境的权威性和相对稳定性提供强有力的保证,更重要的是各级政府和公务员作为社会行为主体,必须为社会作出表率,在行使行政权力时恪守诚实信用原则。

三、提升政府信用,必须建立健全公务员诚信行政激励与制约机制

(一)提高公务员诚信行政收益,建立健全诚信行政激励机制

从经济学上看,在市场经济活动中,克服不守信用的“囚徒”困境的重要方式首先是声誉机制。建立声誉机制,激励人们守信与合作,允许当事者获取一定的激励是非常必要的。

根据霍姆斯特姆的声誉模型,在信息不充分,委托人难以监督评价代理人工作业绩的情况下,如果能够制定制度规则,使代理人的工作成果归其所有,完善的代理人市场就会对代理人起到激励作用。代理人会注重自己在市场中的声誉,因为良好的声誉意味着有良好的未来。“代理人能遵守一般规则。这些规则创造出激励,使代理人出于其自身利益的考虑而追求委托人的利益(间接控制)……通过一些规则和激励措施,诱导代理人自愿地按委托人意志行事,从而——尽可能地——诉诸代理人的自主动力”[3]。在现代社会,公众与政府的关系也是委托-代理关系,也存在信息不充分和公众难以监督代理人工作业绩的情况,因此应构建连续的、权威的委托人机制和流动的、竞争的代理人机制,在政府内部营造一个有利于公务员竞争的氛围。新加坡就有中央公积金制度和道德考核等制度,对激励公务员勤政务实和廉洁奉公发挥了不可替代的作用。我们应建立健全行之有效的行政激励制度,将公务员任期内的工作业绩与其利益要求联系起来,将他们诚信行政的工作成果与其当下的经济收入和未来的晋升紧密结合,增强他们的荣誉感和责任感,督促他们正确履行职责,忠于人民,恪尽职守。正如诺贝尔经济学奖得主诺思所说:自由市场经济制度本身并不能保证效率,一个有效率的自由市场制度,除了需要有效的产权和法律制度相配合之外,还需诚实、公正、正义等方面有良好道德的人去操作这个市场。

(二)增加公务员失信成本,建立健全制约惩罚机制

在市场经济条件下,政府要营造公平竞争的市场环境,维护市场秩序,需要学习借鉴国际经验,增加公务员失信成本。一方面,加强诚信行政法律法规制度建设,严格执法,严厉惩处和打击败坏党风民风、触犯刑律和政治纪律的公务员,决不纵容和迁就,发挥法治的震慑力。另一方面,随着经济发展和国力的增长,要不断提高公务员的待遇,使他们基于失信成本与收益比较,为了自己的前程和家庭幸福,自觉自愿廉洁奉公、执政为民,否则将会受到丢官去职名誉扫地的惩罚,得不偿失。

增加公务员失信成本,需要营造产权清晰、硬预算约束的制度环境。向社会提供优质充足的公共产品和服务是现代政府的职能之一,政府应该健全代理人向组织委托人报告关于公共产品生产和使用过程中所发生的全部成本和回报的稽查制度,有关生产者应该提供生产成本和回报的信息,服从严格的预算控制。如果缺乏稽查,他们就会无视公共利益而追求私利。有效减少和消除地方保护主义的关键,在于对地方政府的业绩评价标准,如果能把一个地区的制假售假、环境污染与地方领导人的业绩考评挂钩,如制假售假、环境污染达到一定程度,地方领导人就要引咎辞职,甚至要追究法律责任,他们还会不重视这个问题吗?[4]

根据制度经济学理论,要减少乃至消除政府失信行为,根本措施就在于实施内部激励和外部制约,使人们将通过习惯、教育和经验习得的规则转化为个人偏好,这些个人偏好作为内化了的规则就成为约束性规则。内部激励的目的在于始终如一地运用这些内化了的规则,使人们在激烈的竞争中免受本能的、短视的机会主义之害,并常常减少人们协作时的冲突。

[1]托克维尔.论美国的民主[M].董果良,译.北京:商务印书馆,2004:934.

[2]唐士其.西方政治思想[M].北京:北京大学出版社,2002:265.

[3]柯武刚,史漫飞.制度经济学——社会秩序与公共政策[M].韩朝华,译.北京:商务印书馆,2003:79-80.

[4]陆晓禾,金黛如.经济伦理、公司治理与和谐社会[M].上海:上海社会科学院出版社,2005:410.