谭九生 吴甜甜

(湘潭大学公共管理学院，湖南湘潭 411105)

我国1993年颁布的《中华人民共和国教师法》(以下简称《教师法》)第39条确立了教师申诉制度，这一制度使得教师作为专业人员的申诉权利具体化，从立法上确保了教师通过申诉来维护自身的合法权益。高校在民主管理的实践中积极尝试建立教师校内申诉制度，一定程度上保障了教师的合法权利，也取得了一定的成效。然而，由于我国高校教师校内申诉制度在制度设计以及实际执行过程中尚存许多问题，该制度的功能并没有得到充分发挥。而且，近年来高校教师与学校间因教师资格认定、聘任、聘岗、职称评定、考核与奖惩等问题而发生的纠纷有所增加，高校教师权利受到侵犯也是不争的事实。在理论与现实的纠葛中，为了更好地化解教师与学校间的纠纷，切实维护高校教师的合法权益以及迅速稳定学校和谐的教学秩序，应当充分发挥高校教师校内申诉制度的功能。

一、高校教师校内申诉制度的内涵和功能

申诉是公民维护自身权益的意愿表达权，只要不违反国家法律的禁止性规定，其表达意愿的对象可以是任何国家机关，可以采用任何表达方式(书面或口头)，可以在任何时间提起。[1]这表明公民具有基本的申诉权利。在我国，高校教师享有作为公民的基本权利和作为教师的专业权利，拥有能够作出或不作出一定行为，以及要求他人作出或不作出一定行为的能力和资格，不管是从他们作为基本公民的角度，还是依据他们的职业特性和专业特点，申诉无疑会成为他们维权的有力武器。在高校中，教师申诉制度是民主法制教育的重要环节，特别是校内教师申诉制度低成本和快捷操作的优势，越来越赢得高校的青睐。但是，我国对高校教师校内申诉制度的建立和健全，尚未有统一的标准和规定。因此，首先必须对高校教师校内申诉制度的内涵和功能有明确的界定。

1、高校教师校内申诉制度的内涵

高校教师校内申诉制度是指当教师对学校及学校有关管理部门侵犯其权利或对其作出的决定不服时，向校内教师申诉机构提出申诉，要求重新作出处理的制度。其基本特征如下:

(1)高校教师校内申诉制度具有独立性

高校教师校内申诉制度通过学校内部机构来解决学校与教师之间的纠纷，具有确定权利与义务的核心价值。教师在校内提起申诉后，申诉方是原来作为被管理者的教师，而具有领导地位的学校或学校有关行政部门成为被申诉方。鉴于二者实际的利益关联性，相对于高校内部其他的管理制度，无论是在操作程序上，还是制度建构本身，校内申诉制度都应当保持相对的独立性，防止制度自身的不正义。总之，受理申诉的部门及程序设定都应具有独立和公正性，不得倒向或偏袒任何一方。另外，在教师的校内申诉权尚未充分实现，且未请求校外申诉或其他救济途径之前，为了尊重高校自主权，地方政府、教育机构、司法机关等其他外部力量一般也不能先行干预。因此，相对于高校教师其他的权利救济制度而言，高校教师校内申诉制度又具有外部独立性。

(2)高校教师校内申诉制度属于行政申诉范畴

教师校内申诉从申诉的提出、受理和处理各程序上，都按照相关行政程序，由此作出的行政处理决定也体现行政法上的效力，是一种非诉讼意义上的申诉，并不通过司法机关诉讼程序解决。而诉讼上的申诉制度是一种司法活动，通常为公民对司法机关已经做出的法律效力的判决、裁定不服，而向法院或者检察院提起申诉，请求再审的制度。因此，高校教师校内申诉制度属于行政申诉范畴，各高校教师校内申诉制度的建立，在教师申诉内容、程序、范围和条件等的设定上应该是非诉讼性质的。

(3)高校教师校内申诉制度是一项专门权利救济制度

高校校内申诉制度是对教师这一特定专业人员的申诉权利具体化，该项制度本身是针对教师这部分专业人群而设计，力求使教师获得直接的维权途径，最终目的是维护教师的合法权益。相对其他特定职业人群来说，该制度的建立起到了专门的、特定的维权作用。此外，一旦教师合法权益遭受侵犯，那么教师可以要求学校受理申诉的部门进行审查，督促学校给予合理解释和公正决定，而学校不得打压、阻碍甚至剥夺教师申诉权的行使。

2、高校教师校内申诉制度的功能

和谐校园建设是高校在改革发展中的重要目标，高校作为从事教学、科研活动的组织，需要和谐发展、民主稳定的校园氛围。当前高校与教师之间的纠纷更多地涉及学校内部管理事务，教师校内申诉制度功能的发挥，能够保证高校自主办学权，促使高校形成民主、法治、和谐的校园氛围。具体来说，教师校内申诉制度的主要功能有:

(1)维护教师合法权益的功能

我国《宪法》规定任何公民在权益受到损害时有权提出申诉、控告或检举。高校教师在其合法权益受到侵犯时提起申诉是法律赋予的正当权利，有法可依、合情合理。在弘扬法治精神的时代，社会生活中的任何违法侵权行为都应受到法律的追究和制裁。高校是具有公共管理权力的合法组织，是行政主体，其管理具有强制性，教师作为被管理的相对方，始终与学校处于不对等的行政关系中。教师校内申诉制度如果得以建立，那么就为教师提供了一条直接、方便的救济途径，能够及时制约学校权力的不法或不当行使，极大地为教师维权减少阻碍和干扰，最大程度的让教师在校内为自己的合法权益诉说理由和提出意见。

(2)监督高校依法行政的功能

依法行政、依法治校是高校走上法治道路的重要特征，《中华人民共和国教育法》中规定高校具有一定的办学自主权，可以依法进行自主管理。但是，在高校自主管理的过程中，权力的不当行使往往极大地挫伤了教师的工作积极性和科研创造力。高校教师校内申诉制度一方面是保证教师的申诉权，另一方面又对高校的权力行使进行监督。为有效防止高校权力成为谋取私利的工具，抑制高校内部产生腐败，避免依法治校、民主管理等重要精神成为口号和躯壳，就必须积极发挥教师校内申诉制度的监督功能。在确保高校自主办学权的同时，监督高校内部组织和管理权，保证高校依法行政和依法治校，进一步增强民主管理的和谐氛围。

(3)保障高校和谐稳定的功能

行政救济制度的主要功能之一是平衡和协调行政权力和公民权利的关系，教师校内申诉制度属于行政救济制度的一种形式。因而，如何平衡高校与教师之间的关系显得尤为重要。相对高校的行政主体地位，教师往往处于不利地位，建立教师校内申诉制度的目的是要把侵犯教师权益的高校权力处于法律控制和制约之下，调解校方与教师的纠纷，让教师享有申诉、质疑和辩解的权利，维护学校和教师关系的和谐稳定。在高校自主管理活动符合法律和法规规范，教师合法权益得到最大保障时，高校的和谐稳定就会得以实现，一切的自主管理活动就会有序进行。

二、我国高校教师校内申诉制度尚存的问题

目前，我国仅少数高校实施了教师校内申诉办法或条例，在建立起这一制度的高校，对这一制度的认识和规定也存在不同见解，因此在实践中教师校内申诉制度还处在缓慢发展阶段，同时存在一些不足。

1、教师校内申诉制度的实体内容不明确

教师校内申诉制度的实体内容不明确主要表现在对申诉主体、申诉受理部门和申诉范围的设定上模糊不清。

(1)申诉主体设定较模糊

目前有关申诉人的界定主要存在两种观点，一是指学校正式在编的教职工，如南昌航空大学和福建医科大学;另一是指除正式在编教职工外还包括合同聘用工和其他从事科研、管理和教学辅导的校内教育工作者，如浙江科技学院、湛江师范学院和广东外语外贸大学。而关于被申诉人一般是指学校或学校有关行政部门，如南昌航空大学和浙江科技学院;但也有包括学校院系和职能机构的，如湛江师范学院和浙江师范大学。因此，各高校对申诉主体的设定存在不一致，部分高校设定的范围过窄，如此一来有些申诉主体势必会被排除在外，限制了他们通过校内申诉维权的权利。

(2)申诉受理部门不够明确

第一，在部门设置上，各高校通常是设定教职工校内申诉处理委员会(以下简称申处会)，在校工会以直接或挂靠的形式设立专门的办公室，以此来受理申诉，保管申诉卷宗等事项。如广东外语外贸大学设立专门的秘书处来办理申诉的具体事务;上海大学的教职工申诉受理机构则是由校纪律、监察处、工会、妇委、信访办公室等组成。第二，在申处会的人员安排和组织结构上，高校校内申诉处理机构一般由学校党委和行政领导成员，纪委、监察处、工会等部门负责人和教职工代表组成，不设成员比例，起步较早的广东外语外贸大学也仅规定担任学校各级党政职务的人员不超过总人数的二分之一。[2]实践中，由于各高校的实际情况差异，往往是因校而异了。可见，各高校对于申诉部门的设置及成员和组织结构的建立并不尽如人意，一些不合理的部门及其结构往往带来不必要的成本，影响其工作效率。

(3)申诉范围厘定不够清晰

就申诉范围来说，各高校受案范围不同，宽窄不一。比如广东外语外贸大学仅规定只能对行政处理决定进行申诉;上海大学教职工申诉范围较宽，几乎囊括了高校教师在学校的所有行为，权利救济的性质不突出，可操作性不强。而湛江师范学院甚至将政府部门的行政行为也纳入到了高校校内申诉的范围，混淆了教师校内申诉制度与校外申诉制度的性质，对高校办学自主权的范围界定不清楚。校内申诉范围厘定不清晰的结果就是无法真正地维护教师合法权益。

2、教师校内申诉制度的程序规范不健全

实践中由于程序规范的不健全而导致教师享有的申诉权一直被虚置的情况时有发生。高校教师校内申诉制度的程序规范不健全主要表现为:

(1)申诉适用的复核程序形同虚设

目前，尚有部分高校给申诉人对学校作出处理决定不服时向学校主管的教育行政部门提起复核的权利，但是复核期间，并不影响申诉处理决定书的执行。通常高校未对申请复核的程序作出具体规定，同时也并没有法律支持申诉人可以直接提起行政复议或行政诉讼，那么申诉人所提出的复核是缺乏可操作性和救济力的，通过其他渠道维权的道路也是布满荆棘。然而，在保持校内行政行为合法性的同时，并不能就此排除后续维权途径，因为一旦教师合法权益在校内得不到有效维护，向学校主管的教育行政部门提起复核就是必要的。

(2)适用的程序制度缺乏

高校申处委在处理教师申诉时应当适用的听证制度、说明理由制度、告知制度和回避制度等程序制度缺乏。有学者指出:“我国没有程序正义的法律传统，教育法律法规中程序空白、不完善的情况较为严重。然而程序制度是一项法律制度不可缺少的组成部分，对于权力救济性的法律制度显得尤为重要。”[3]虽然个别高校规定对涉及教职工申诉的事项，可根据实际情况以听证会的方式处理，并就听证的程序作出相应的规定，但是通常主张书面审查，而不愿意举行听证，这也使得听证程序缺失。可以看出，在保障教师校内申诉制度的其他程序制度没有得到完善之前，教师的利益诉求就得不到充分表达，申诉当事人平等参与的权利也得不到根本保证，那么申诉作为一种程序性权利的作用更得不到发挥。

3、教师校内申诉后的救济渠道未拓展

高校教师校内申诉制度与司法救济渠道衔接不畅，主要表现为高校教师在对学校或其行政部门等做出的处理决定不服时，需要寻求其他救济，却缺少了像行政复议和行政诉讼这样的司法救济渠道。在1995年颁布的原国家教委《关于＜教师法＞若干问题的实施意见》(以下简称实施意见)中对申诉与行政复议和行政诉讼的关系做了部分说明，其中规定:“申诉当事人对申诉处理决定不服的，可向原处理机关隶属的人民政府申请复核，其申诉内容直接涉及其人身权、财产权及其他属于行政复议、行政诉讼受案范围事项的，可以依法提起行政复议或行政诉讼。”另有学者指出:“高校校内申诉是校内行政行为，目前与教育行政部门处理行为没有衔接关系。”[2]如此说来，教师校内申诉基本上被排除在行政复议及行政诉讼等司法救济渠道之外，教师缺少法律效力充足的司法救济渠道作保障。因此，如何建立起申诉与行政复议、行政诉讼的衔接关系，拓展教师申诉后的救济渠道是至关重要的。

三、我国高校教师校内申诉制度的完善

任何一项制度的建立和完善都不是一蹴而就的，我国高校教师校内申诉制度还处在起步阶段，在以后的发展中仍然面临严峻考验。根据上述对我国高校教师申诉制度现状的分析，应进一步完善以下几方面的规定和细则，加快建立和健全我国高校教师校内申诉制度，以维护高校教师合法权益。

1、明确教师校内申诉制度的实体内容

(1)确定申诉主体

各高校应该在相关规定中界定好申诉人的身份。对作为申诉人的“教师”的界定，应该采取广义说，教师应该包括有正式编制、合同聘用及退休教职工。因为对教师权益的保护不单是为专门从事教育教学的教师而设，还应将负担教育教学工作的管理人员、科研技术人员以及教学辅导工作者列入教师范围，另外退休教职工也必须包括在内，退休后的教职工还是与学校有千丝万缕的联系，他们退休后能不能得到学校合理的对待也是值得关注的。此外，关于被申诉人应该是指学校、院系和行政部门。

(2)明确申诉受理部门

各高校要设置专门受理教师校内申诉的职能部门，即教师校内申诉委员会，并合理安排委员会成员和结构。这就要细化校内申诉制度的原则性规定，特别是在教师申诉委员会的人员组成上，应明确各部分人员比例，保证教师代表、校工会委员和法律专业人士参与。[4]由此可见，专门成立的教师校内申诉委员会至少要有各方代表组成，并且有合理的人数比例，才能保证教师申诉的客观公正。

(3)厘清申诉范围

各高校要规定具体而有重点的范围。中国地质大学采用例举的方式明确了教师申诉范围，符合高校的特点和实际情况，值得其他学校加以参考。重点受案范围包括:从事教学、科研活动的权利;依法获取报酬待遇的权利;依法获得奖励的权利;参与民主管理的权利;进修培训的权利;教育教学的其他合法权益等。还可以对学校职称评审、职务(岗位)聘任、评优评奖的结果、年度或聘期考核结果、发生的教学事故处理意见等处理决定不服提出申诉。[5]目前我国高校教师申诉制度处于初步发展阶段，所以不宜将申诉范围设置的太宽，而是要在最大程度保障教师权益的同时加以合理的限制，各高校可以采取罗列的形式将不属于申诉范围内的事项进行规定。

2、健全教师校内申诉制度的程序规范

(1)明确申诉适用的复核程序

各高校应在教师校内申诉处理办法或条例中规定教师申请复核的程序，对教师提起复核的程序做清楚地说明。在教师提起复核的程序上，学校可以设置听证程序，允许教师对自己的行为做出说明、辩解及提供证据，提高高校管理的透明度。

(2)引入其他程序制度

高校教师校内申诉程序的完善，从程序正义视角而言，重点应当完善听证制度、告知和说明理由制度及回避制度等。首先要在教师校内申诉中引入听证制度，让教师能为自己辩护、说明情况，使权力与权利相互制衡。另外，为了保证教师校内申诉的公开性，十分有必要建立起告知和说明理由制度。教师具有知情权，高校在处理教师申诉的过程中，应将校内申诉制度的有关规定和程序向教师通知，特别是在做出某项涉及教师重大权益的行为时，必须要提前告知教师，并说明理由，将处理结果及时送达。从正当程序的视角看，申诉机构不管作出何种处理决定都应该说明理由，即作出该决定的事实和法律依据，说明理由的目的是促使申诉机构谨慎决断并有助于做出正确恰当的处理决定。[6]最后，为体现教师校内申诉的公正性，就应建立起回避制度，以便使某一部门的负责人不能参与教师对自己所属部门提起的申诉，而形成“运动员兼裁判员”的不公平角色，同时与申诉事项有直接利益的相关人员，申诉人的亲友、同事，被申诉人的直接下属人员或相关工作人员等都应当回避。

3、拓展教师校内申诉后的其他救济渠道

申诉只是高校教师权益救济的一条途径，为了更加有效公平地保护教师权益，应系统拓展教师校内申诉后的其他救济渠道，建立起与行政复议及行政诉讼的衔接。目前，一些地方教师申诉办法赋予了当地学校教师提起行政复议及行政诉讼的权利。如《北京市教师申诉办法》指出:“教师对行政部门侵犯《教师法》规定的合法权益，符合行政复议及行政诉讼受理条件的，也可以依法申请行政复议和提起行政诉讼。”另有学者曾提议《教师法》第39条中关于申诉的规定可作扩大性立法解释:“《教师法》第39条第1款规定的申诉含义是，教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的，或者对学校或者其他教育机构作出的处理不服的，可以申请教育行政部门处理，教育行政部门应当在接到申请的30日内作出处理。对教育行政部门处理不服的，教师可以依法申请行政复议或行政诉讼。”“《教师法》第39条第2款规定的申诉含义是，教师认为政府有关部门具体行政行为侵犯其根据本法规定享有的权利的，可以依照《行政复议法》规定申请行政复议，有关政府或者行政部门应当依法处理。教师对行政复议决定不服的，可以根据《行政诉讼法》规定提起行政诉讼。”[7]这就使“申诉”步入了行政复议轨道，同时明确了教师的行政诉讼权。此外，纵观教育管理发展史，不难看出对教育的管理，当然也包含对教师的管理，是现代政府行使公共管理职权的行政行为，而非排除于司法审查之外的行政机关的内部行为。[8]劳凯声教授认为，教师申诉制度所调整的法律关系都可以纳入现行的法律体制，通过已有的法律来调整这种关系。也就是说，应当将教师申诉纳入行政诉讼体系，这样更有利于保持行政法的完整性。[9]因此，可行的具体做法是，凡是涉及教师基本权利的处理决定，都应当允许教师在申诉后提起行政复议和行政诉讼，同时《教师法》应明确规定在我国教育领域内全面引入行政复议制度，同时将教师校内申诉纳入行政诉讼制度体系，以确保教师获取充分的行政救济。

[1]姜明安.行政法与行政诉讼法(第三版) [M].北京:北大出版社，2007.408－409.

[2]丁建芬.海峡两岸高校教师申诉制度比较研究 [J].高教探索，2008，(3):73－76.

[3]鱼 霞，申素平，张瑞芳.教师申诉制度研究[J].教师教育研究，2005，(5):57－62.

[4]谭九生.高校教师权利救济制度及其完善的思考 [J].高教探索，2009，(2):17－21.

[5]杨 珍.论我国高校教师申诉制度之构建—以中国地质大学为例[J].高等教育与学术研究，2007，(6):19－21.

[6]尹晓敏.我国教师申诉制度研究[J].清华大学教育研究，2005，(1):46－50.

[7]朱应平.教师权益法律救济研究 [J].行政法学研究，2000，(4):34－39.

[8]王延卫.论行政机关处理教师申诉行为之性质 [J].行政法学研究，2000，(1):40－48.

[9]康 丽.教师申诉应该纳入行政诉讼制度体系[N].中国教师报，2004－09－08(10).