袁文洁，李洪建

（1.山西大学 环境与资源学院，山西 太原 030006；2.山西大学 黄土高原研究所，山西 太原 030006）

浅析我国流域水资源管理体制现状

袁文洁1，李洪建2

（1.山西大学 环境与资源学院，山西 太原 030006；2.山西大学 黄土高原研究所，山西 太原 030006）

流域水资源管理是制约我国社会经济与环境协调发展的重要因素之一.在总结国外流域水资源管理经验的基础上，对我国流域水资源管理现状和存在的问题进行分析，包括我国流域水环境管理存在法律法规不健全，管理机制不统一，缺乏信息共享机制和公众参与机制等.并提出建议，包括改革流域水资源管理机制，探索流域综合管理道路.

流域；水资源；流域管理

水资源是社会经济发展的资源基础.长期以来，人类对河流资源过度开发，导致流域自然环境遭到严重的破坏，产生了诸多水问题和生态问题，包括水质恶化、河道断流、生物多样性减少等，严重制约经济社会的可持续发展.在如此严峻的形势下，以流域为单元进行水资源综合治理是目前国际公认的科学发展趋势.

1 国际流域管理经验

国际上对河流的综合管理起源于19世纪末期，各国开始尝试建立流域管理机构对重要的河流进行统一管理.近几十年来，各国结合自己的国情对流域水资源的法律法规、管理体制等进行不断的探索和改进.

1.1 美国田纳西流域管理

田纳西流域是美国流域综合治理的成功案例之一.1933年美国政府决定以田纳西河流域为试点进行流域综合开发，通过了《田纳西流域管理法》，并成立了田纳西管理局（TVA），授予田纳西管理局对全流域的综合开发、规划、保护及发展的综合权力；同时，给予田纳西管理局以优惠政策，大力扶持管理局的流域管理工作［1］.经过几十年的开发，田纳西河流域发生了翻天覆地的变化，田纳西河流域治理的试点示范取得了极大的成功.

1.2 法国流域水资源管理

法国对水资源管理分为两个级别，即国家级和流域级，其中流域级管理机构是主要管理形式，国家级有国家水委员会和部级水资源管理委员会.流域级管理机构包括全国各个流域的流域委员会和流域水资源管理局.法国政府高度重视公众参与，对流域委员会的组成采取“三三制”，包括用水户和社会职业团体代表组成的群体，人数最多；不同行政当局的代表群体和国家代表群体；水利科技方面的专家学者代表群体.对水资源统一规划和管理.

1.3 英国流域水资源管理

英国于20世纪30年代设立地方管理局，20世纪70年代将各河流管理局合并为10个水管理局实行统一管理并设立国家水理事会，对水资源进行集中管理.20世纪80年代，英国政府撤销国家水理事会，加强各河流管理局的工作权限.各河流管理局拥有独立的自主管理权和经济权，不与地方产生矛盾.这种按产业经营方式来经营水资源的做法，英国取名为“水业”［2］.此外，英国政府在流域管理还引入公众参与理念，设立消费者委员会，由当地政界人士和普通用户代表组成，负责对消费者和供水公司之间的纠纷进行调解.

2 我国流域水资源管理现状及问题

2.1 我国流域水资源管理现状

我国有关流域水资源的法律法规包括《水法》、《水污染防治法》、《防洪法》、《河道管理条例》等基本法规.地方与流域机构也结合自身情况制定了配套的法规，对流域水资源综合开发和管理有着宏观的指导和规范作用.

我国现行水资源管理体制是流域管理与行政区管理相结合.在行政区，以环境保护部门为代表，对水资源进行监测、管理、评估和规划等管理；在流域内，流域委员会作为水利部直接将派出机构对流域水资源进行综合管理.我国现有七大流域委员会：长江水利委员会、黄河水利委员会、淮河水利委员会、珠江水利委员会、海河水利委员会、松辽水利委员会和太湖流域管理局.主要任务包括负责编制流域综合规划，拟定流域内省际水量分配方案和年度调度计划，统一管理流域内水资源等.水资源管理的另一个管理机构为水资源保护局，设立在流域水行政机构内，作为流域水政管理机构的一个事业单位，同时受国家环境保护部门和流域水资源管理机构的双重领导.水资源管理局的设立意味着水资源管理中，水质与水量被列入共同管理范畴，进入了既管水量，又管水质的新阶段，缺乏是水资源综合管理的具体体现.

2.2 我国流域水资源管理存在问题

2.2.1 流域水资源管理法律不健全

我国有《环境保护法》、《水污染防治法》、《水法》等关于水资源的基本法律，但是关于流域界面的法律法规的建立相对滞后，特别是缺乏针对流域水资源综合管理的专项法律法规.虽然新《水法》的颁布确立了流域管理机构在水资源管理中的法律地位，但是对流域管理机构的职能范围界定不清，使统一管理流域的职能难以有效发挥；同时，流域部门与环境保护部门等区域行政部门在对流域水资源管理上权限不明，存在交叉.而20世纪80年代，国家推行区域行政管理改革，中央下放权力到地方，使区域执法权力得到很大的增强，一定程度上削弱了流域管理机构对流域统一管理的能力.此外，区域各部门在地方保护主义的影响下，针对自身利益进行局域、单一目标的规划与管理，水资源的效能无法最优化，造成管理“内耗”和办事低效［3］.

2.2.2 涉水部门存在职能交叉和空白，缺乏协调

在我国流域因行政区划分、职能划分等因素被分割开来由不同部门和不同行政区分开管理，这就容易造成流域内的上下游、左右岸在航道运输、排污排洪和取水用水方面发生冲突.在地方保护主义和经济利益的驱使下，各行政区纷纷抢占水资源，偷排漏排难以杜绝，严重危害河流健康；同时，涉及流域水资源保护开发管理的部门很多，水利部、环境保护部、建设部、国土资源部、发改委、林业局、交通部、农业部、卫生部和国家电力公司等均与水有关.各部门职能界限不明，容易造成水资源管理上的交叉和空白.在我国有很多“公地悲剧”、“多龙治水”等现象发生.而流域管理机构缺乏协调管理的能力，无法协调各涉水部门之间的关系并对全流域进行全局综合治理.流域水资源在现有管理体制下，水质水量双重属性被分割开来管理，严重违背水资源循环规律，造成流域水污染加剧，突发水污染事故频发，不利于流域水资源综合管理的发展.

2.2.3 缺少信息共享机制和公众参与机制

我国现行的流域管理体制没有正式的流域内地方政府、企业和公众参与协商与决策机制.各相关水资源管理部门只是自上而下的内部信息交流，很少有用水代表参与水事决策.事实上，公众一旦参与水资源的规划与管理，势必会加强流域管理的可操作性，提高水资源管理的效率，使水事决策更加符合问题实际，更加民主，有利于水资源管理问题的解决.参与式管理能够避免单一式管理所带来的狭隘问题，能够顾及更多的利益相关方，也容易得到各级相关方的拥护和支持，便于决策的实施.

3 对我国流域水资源管理的建议

流域是一个由众多元素构成的基本单元，各个元素紧密结合，互相协调，相互补给，只有统筹全局，更系统的考虑流域问题，才能使流域得到全面一致的管理.从国际上流域治理模式到我国现有流域水资源管理经验来看，流域水资源综合管理必然是水资源管理的发展趋势.

3.1 加快流域立法和现有法规的完善.

法律和法规是实现流域水资源综合管理的重要手段，只有建立系统的法律法规才能保证流域水资源管理的有效实施.首先，应进一步健全已有法律法规，使法律进一步具体化，具有可操作性，运用法律手段促进流域节水，控制流域用水需求［4］.其次，应尽早建立流域性法律法规，颁布流域管理条例，细化具体流域管理机构和地方行政部门之间的具体职责范围，明确流域管理机构的法律地位，增强流域管理机构在流域内执行统一管理水资源的权威性，避免相关部门之间发生冲突，确保流域管理与区域管理相结合的制度落到实处.

3.2 改革流域水资源管理机制，确立流域机构的主导地位.

流域管理机构是流域综合管理的总策划和实施者，不管采取何种管理机构模式都应该保证管理机构在流域管理决策的主导地位［1］.因此，应当积极推进流域水资源管理体制改革，提高流域管理机构的法律地位，明确其统一管理流域水资源的具体职能和权限，加大经济扶持力度，使流域管理机构从经济上和执法上都变得独立，这样才能确保流域水资源综合管理的顺利进行.

3.3 建立完整信息共享机制、参与协商制度，加大公众参与力度.

应当积极推进流域内各行政区域、相关部门的沟通与协商，促进交流与合作；同时，加强流域内的民主协商机制和公众参与机制，让用水户代表参与水事决策，提高水资源管理信息系统的效率和效果.建立新的全球水道德，加强水忧患意识和节水意识教育［5］.统一流域水质监测、数据分析、信息发布等一系列程序，使其规范化.提高流域水资源管理效率，提高我国流域水资源综合管理的水平.

［1］ 杨桂山，于秀波，等.流域综合管理导论［M］.北京：科学出版社，2004.

［2］ 阮本清.流域水资源管理［M］.北京：科学出版社，2001：15-17.

［3］ 罗承平.我国水资源管理机制探讨［J］.水系污染与保护，1998（1）：15-18.

［4］ 包晓斌.中国流域环境综合管理研究［J／OL］.http：／／rdi.cass.cn／uploadfile／200732074939.pdf.

［5］ 储德义.淮河水资源管理科技前沿［M］.合肥：中国科学技术大学出版社，2009：59-61.

Analysis of the Status Quo of River Basin Resources Management in China

YUAN Wen-jie1，LI Hong-jian2
（1.SchoolofEnvironmentalScienceandResources，ShanxiUniversity，Taiyuan030006，China；2.InstituteofLoessPlateau，Shanxiuniversity，Taiyuan030006，China）

River basin is a complete system with unique natural attributes and overall functions，which should be managed as a unite.River basin resources management is one of the key limiting factors of the harmonious development of society，economy and environment and an important subject to be urgently solved in front of us.This paper analyse the current situation in river basin resources management in China based on the management experiences in foreign countries，and make recommendations to reform river basin water management system，explore the road of integrated river basin management.

river basin；water resources；river basin management

文章编号：0253-2395（2011）S2-0144-04

TV213

A

0253-2395（2011）S2-0138-03

2011-09-11

袁文洁（1986-），女，硕士研究生，研究领域为生态地理.