刘振华，王超，扈兵

（中共郴州市委党校，湖南郴州423000）

湘南欠发达地区是指湖南省的南部，包括郴州市、永州市和衡阳部分县市。湘南欠发达地区地理位置相同，经济水平大体相当，电子政务面临的问题也大同小异，但各自出台的电子政务政策差异较大。衡阳市人民政府先后出台 《衡阳市电子政务管理办法》、《衡阳市电子政务信息员管理暂行规定》、《衡阳市2009-2010年市县乡三级电子政务建设实施方案》等。相比而言，永州市有关电子政务建设的政策数量多、但内容少而零散。已发布的政策有：《关于加快全市电子政务外网建设工作的通知》、《永州市计算机信息网络安全管理办法》、《关于做好市政府门户网站内容保障工作的意见》、《永州市人民政府办公室关于做好市政府门户网站在线访谈工作的通知》、《永州市政府网站绩效评估实施办法》等。郴州市人民政府早在2004年5月就发布了《郴州市电子政务“金效工程”实施纲要》，2010年又发布了 《关于规范电子政务协同办公平台使用管理有关事项的通知（郴政办函〔2010〕239号）》等，在湘南欠发达地区起步较早，建设工作力度也比较大，成效也较突出。笔者就衡阳、郴州和永州已有的电子政务政策进行比较分析，为建构湘南欠发达地区“同质化”电子政务政策提几点建设性意见。

一、湘南欠发达地区电子政务的政策比较

简要比较郴州、永州和衡阳三地的电子政务政策，我们可以得出几点认识：

（一）三地电子政务政策的共同点

1.电子政务建设的目标和任务相同。三地人民政府电子政务建设的目标是完成市县两级政府内网网站、市县党政门户网站改版升级，各县市区电子政务统一平台的搭建工作；引导全市各单位科学规划本单位及系统内部电子政务建设，整合内部信息资源，统一机房、数据库和接口标准，逐步实现网上数据交换和信息资源共建共享。［1］

2.实施组织机构相同。三地人民政府均成立了信息化领导小组，由市长任组长，分管市领导任副组长，各部门领导为组员，办公室设在市信息中心。衡阳市、永州市则直接将信息化领导小组办公室叫做电子政务办公室。

3.电子政务政策的基本内容相同。第一是做好全市政府信息公开工作。第二是加强各级党政门户网站建设。政府官网是电子政务应用重要的外部表现形式。政府网站建设要坚持“政务信息公开、在线办事和公众参与”的功能定位，围绕服务型政府建设，努力在透明、服务和民主上下功夫。［2］第三是加强县级电子政务统一平台建设。第四是完善电子政务专线接入。通过电子政务专线所承载的业务主要实现与省级平台进行数据交换、网上审批、协同办公等。第五是进一步推进电子政务应用系统建设。

4.资金政策相同。三地人民政府都确定以国家财政支持为主、社会扶助为辅的资金政策。［3］电子政务建设和维护资金由各级财政纳入预算，应用系统软件的开发及其维护费用则可引入社会资金协调解决。

5.电子政务建设的指导原则相同。三地人民政府确定各级政府电子政务建设的指导原则是（1）需求导向，应用第一。电子政务建设要围绕“执政为民，高效便民，依法行政，规范有序，科学决策，快速应变”要求，有针对性地开展各项系统建设和应用开发工作。（2）总体规划，分步推进。电子政务建设是一项涉及面广、技术和资金密集型的系统工程，为确保系统发挥整体效益，在市信息化领导小组的统一领导下，由市政府办公室具体牵头组织相关部门参加，制定全市电子政务总体规划和相关标准、政策、制度及管理办法。（3）统一管理，分级负责。各市电子政务建设和应用，实行“四统一分”运行体制。（4）资源共享，务求实效。以“四统一分”体制作保障，实现技术系统互联互通，形成各市机关统一的网络和应用体系，以最有效的模式优化资源配置，实现人才、网络、设备、软件、信息等各种资源充分共享。遵循经济、实用、先进、可靠的原则建设可扩展、易于管理和维护的系统，避免资金和资源的浪费。（5）共同建设，加强协调。电子政务建设涉及政府各部门，坚持全市一盘棋。各级政府和部门要遵照统一的规范和标准协同建设，同步推进，共同发展，以确保整个系统运转正常，发挥应有的成效。［4］

6.建设战略相同。衡阳市政府决定用1～2年时间分筹备阶段、集中建设阶段和调试排查阶段完成电子政务建设；郴州市则因地制宜安排4～5年时间分第一阶段的政务内网 （办公业务资源网）建设、第二阶段的政务外网 （公共管理服务网）建设、第三阶段的电子政务网络系统，基本建成共享的信息资源库，全面开展网上交互式办公和网上双向互动式服务。［5］

（二）三地电子政务政策各有特色

1.三地电子政务的建设具体任务各有侧重。衡阳市的具体任务是建立市县乡三级协同办公系统和移动办公平台；永州市的具体任务虽不甚明确，但基本任务是要实现政府无纸化办公；郴州市的具体任务则要建成共享的信息资源库，全面开展网上交互式办公和网上双向互动式服务，实现政府系统全面信息化。这可以看出，郴州市电子政务的具体任务更符合政府追求“善治”的国际潮流。［6］

2.三地电子政务政策的定位不同。衡阳市的电子政务政策以保障党政门户网站的在线办事和交流互动等服务功能为建设重点；永州市的电子政务政策比较模糊，看不出其政策定位；郴州市的政策则着眼于保障政府在电子办公平台上全方位展示郴州的优势和形象，实现把自己推介出去、把客人引进来的目的。毫无疑问，郴州市的电子政务政策更具有实用性和新颖性。

3.三地电子政务政策的执行效果不同。2010年地市政府网站绩效评估中，衡阳、郴州、永州市分别排名12、68、122。［7］据中国互联网络信息中心2011年公布的第27次互联网发展状况统计报告显示，衡阳、郴州、永州市政府官网联网普及率为13.19%、11.67%、7.74%。

二、湘南欠发达地区电子政务政策面临的问题

（一）电子政务专业人才的培养力度不够

人才匮乏是湘南欠发达地区信息化建设的致命弱点。电子政务信息人才是建设电子政务的最前沿力量。目前，湘南欠发达地区出现高层次人才难招，招进来的还大量流失的“人才高地塌陷”现象。一个重要原因是湘南欠发达地区政府部门公职人员的工资收入相对企业来说太低，增速缓慢，致使政府信息人才纷纷外流，造成既有丰富政务管理经验，又有网络知识技能的复合型人才极端缺乏，普遍出现“路建好了，车买来了，却没有驾驶员”的现象。［8］出现了人才匮乏、人才流失，如果加强人才的培养，还能亡羊补牢。可是，湘南欠发达地区的政策对信息化人才的培养方面却一直停滞不前，人才梯队断层、青黄不接现象更严重。

（二）资金保障力度制约电子政务的良性发展

电子政务不是把原来的纸笔变成打字机打字，也不是把一个部门、单位所有计算机用网线连起来，而是需要一个数字化综合平台的支持。湘南欠发达地区有很多贫困山区，工业基础薄弱，工业化程度不高，地方财政紧张，很大一部分属国家财政转移支付的赤字县、贫困县，财政基本上是保工资、保运转的“吃饭财政”，电子政务建设需要投入大量资金，这对于贫困县来说是一个很大挑战。资金困难使得政策对资金保障方面态度审慎，步子缓慢。

（三）重建设轻应用现象十分突出［9］

三地政府都花了大价钱购置了一些硬件设备，但都没有进行深入应用，在软件开发上投资的更少。三地的电子政务只是上网看看新闻，或者是简单的公文传输。就目前已有的电子政务网络看，电子政务在内容和形式上都大有问题。（1）内容有限。多数政府部门电子政务网站上局限于将法律法规、政策从纸上搬到了网上，公开的信息数量少、质量不高，网页链接渠道少。（2）内容过时。网站内容的更新不及时，很多两三年前的内容也不更新，已经是旧闻了，还是头版置顶。（3）交流互动少。多数网络重视电子政务的静态功能，对政府公务处理没有动态反映，政府对公众的回应少，与公众的协商性互动和参与性互动就更少。根据国内权威部门调查，［10］国内196家网站，只有71.6%的网站有政府表格下载功能；61.4%的网站可实现网上提交申请与申报功能；21.3%的网站可以在线查到处理结果；只有2.12%的网站具有反馈功能。这样状况导致有些投诉如泥牛入海杳无音信，极大挫伤了人民群众参政议政的热情。

三、建构湘南欠发达地区“同质化”电子政务政策的建议

从衡阳、郴州和永州三地电子政务政策和实践经验来看，今后建构和完善湘南欠发达地区“同质化”电子政务政策，尚需努力的几点建议：

（一）拓宽融资渠道，加大投资力度

首先湘南欠发达地区的政府财政收入都较少，财政支出常常捉襟见肘；其次，地方财政支出项目多，有限资金难以分配到信息化建设中来。虽然三地政府已经意识到信息化建设对湘南欠发达地区经济发展和社会进步的重要意义，但资金问题始终是困扰地方政府领导的主要难题之一。目前，我国电子政务建设的普遍模式，是几乎全部建设资金都来源于各级财政。正是这种传统模式使得电子政务建设陷入困境。特别是经济欠发达的地区，电子政务建设常常因资金不足而停滞不前。因此，我们须用更灵活的政策来拓宽融资渠道，解决电子政务建设的资金问题。湘南欠发达地区政府可在政策的制定、执行方面，充分利用自身稀缺资源优势，与社会企业开展公司合作和吸收民间投资等渠道来加大电子政务的投资力度。

（二）加快电子政务人才库建设，加大专技人才的培养和引进力度

人才是最宝贵的资源，也是推进电子政务建设最重要因素。电子政务建设需要那些既精通业务管理又掌握计算机信息技术的复合型人才，充分发挥他们的作用和潜能。首先，要在本辖区进行摸底调查，建立一个详尽、流动的计算机信息技术人才库；其次，在本辖区推广和普及信息化技能。在中小学校和成人培训机构设置计算机知识、网络技术基础等信息技术必修课程，着眼于未来培养人才；再次，加强各级各部门公职人员的信息化技能培训，提高依法行政能力。通过开展多渠道的国际合作，培养人才，学习交流国际先进技术和管理经验；培养一批具有高级管理才能的人加入到电子政务建设中去；第四，通过社会公开招聘、考试录用等途径从高等院校、科研机构、系统网络公司引进具有计算机知识的专业技术人才，使得政府工作人员在技术和能力层面上发生质的变化；第五，单独设立负责电子政务建设的部门，利用高素质的信息技术和管理人才，主管电子政务建设方面的事务，并负责或参与电子政务建设决策。

（三）拓展电子政务功能，开展多样性互动

公众与政府互动，可以使公众获得满足自身需要的服务，也使政府更深入了解公众需求，更有回应力和责任感，更能满足社会多元利益。电子政务便利、快捷、低成本的服务，使政府能够更好吸收公众智慧，让公众通过电子选举、电子投票、电子民意调查等方式行使民主权利，将自己的观点、意见和建议反馈给政府，为公共决策提供参考。在电子政务背景下，政府与公众的互动模式有三种：管理型互动、协商型互动和参与型互动。［11］其中，管理型互动属初级阶段，协商型互动属中级阶段，参与型互动属高级阶段。就目前来看，湘南欠发达地区的电子政务还属于初级阶段——管理型互动，政府只是公共信息的权威来源，电子政务的功能只是把信息公布在一个公共平台上而已。但是，我们的政府还担负着透明、责任、法治等一系列的民主功能，政府与公众的互动也不能停留在管理型互动的初级阶段，除了要提供网上办事和电子化公共服务，还要进行民意调查、给公众提供良好的公共政策，而且逐步实现社会全方位的参与型互动。因此，湘南欠发达地区政府在电子政务建设中，须制定前瞻性政策，保障电子政务的基础设施和软件的应用开发，拓展电子政务的多样性功能，保障政府与社会大众的全方位的交流，引导社会大众参与社会管理与服务，逐步从管理型互动向协商型互动、参与型互动的跨越发展。

［1］李宇.电子政务信息共享与整合［J］.广东行政学院学报，2008（5）：43.

［2］许宁.试论电子政务对服务型政府的功能 ［J］.淮安行政学院学报，2009（9）：18.

［3］张维迎.中国电子政务研究报告［M］.北京：北京大学出版社，2007：108.

［4］田景熙，张洪.电子政务系统规划与设计 ［M］.北京：人民邮电出版社，2005：213.

［5］刘邦凡.电子政务建设与管理［M］.北京：北京大学出版社，2005：325.

［6］杜治洲.电子政务条件下善治政府的发展趋势［J］.新视野，2009（2）：45-47.

［7］中国软件评测中心.2010年中国政府网站绩效评估总体报告 ［R］.北京：社会科技文献出版社，2011.2.

［8］孙艳玲，卢立广.西部地区电子政务现状、问题及对策研究 ［J］.区域经济，2008（10）：36-38.

［9］符晓勤.对我国电子政务建设的思考［J］.湖南行政学院学报，2004（4）：26-18.

［10］王长胜.中国电子政务发展报告（2009）［M］.北京：社会科学文献出版社，2009：3.

［11］金太军.电子政务与政府管理［M］.北京：北京大学出版社，2006：312.