朱英杰,刘林松,毛洁骐

(1.台州市水利局,浙江 台州 318000;2.温州港城发展有限公司,浙江 温州 325000)

1 “代建制”在滩涂围垦工程中应用现状

2004年7月国务院《关于投资体制改革的决定》明确提出,加强政府投资项目管理,改进建设实施方式,对非经营性政府投资项目加快推行代建制。浙江省于2005年3月1日起施行《浙江省政府投资项目管理办法》,明确提出对非经营性政府投资项目应当推行代理建设制度 (以下简称“代建制”),增强投资风险意识,建立和完善政府投资项目的风险管理机制。浙江省于2005年2月21日下发《浙江省政府投资项目实施代建制暂行规定》,明确了 “代建制”是指政府投资项目通过招标等方式,选择社会专业化的项目管理单位(简称 “代建单位”),负责项目的投资管理和建设组织实施工作,严格控制项目投资、质量和工期,项目建成后交付使用单位的制度,并明确代建制本着“先行试点,逐步推广”。明确了代建项目采取的2种方式全过程代建和分阶段代建方式,明确了代建实行合同制管理,由政府投资综合管理部门、使用单位、代建单位三方签订,并明确了合同三方的权利义务。规定了代建程序、资金管理、奖惩规定。以上管理办法、法规等的公布实施,为代建制在全省由点到面的推广起到了重要作用。

台州市三山北涂围垦工程业主方为台州市经济开发区管委会和台州市水利局,考虑到业主方为政府部门缺乏围垦工程建设管理及专业技术人员,因此,2006年发改委批准台州市三山北涂围垦工程实施代建制试点。该工程也是浙江省首个批准实施工程建设代建制管理的围垦项目。

2 台州市三山北涂围垦工程基本情况及管理模式

2.1 工程概况

三山北涂围垦工程位于浙江省台州市,围涂面积1386.7 hm2(2.08万亩),工程为III等工程,由海堤、南、北隔堤和1座水闸组成。海堤长3232 m,堤顶高程8.2 m,设计防潮标准50 a一遇;水闸1座 (纳排结合)7孔×5 m,总净宽35 m。海堤基础处理采用塑料排水板结合碎石垫层及土工布,水闸采用钻孔灌注桩的地基处理方案。该工程批准概算投资47245万元,施工期48个月。

围区平面呈梯形分布,涂面地势自西向东平缓倾斜,高程自2.0～-2.4 m,地基为淤泥质土层,一般厚度25～30 m,最大厚度35.5 m,均为含水率高,压缩性高、强度低、排水固结条件差以及变形量大的软土地基土质,地基工程地质条件较差。

2.2 工程建设管理模式

台州市三山北涂围垦工程是经浙江省发改委在可行性研究报告批复中明确该项目属于政府投资项目,实行代建。该工程也是浙江省首个批准实施工程建设代建制管理的围垦项目。由于工程前期阶段对代建工作的准备不够充分,因此该工程项目建议书、可行性研究阶段等前期工作由台州市水利局组织完成,可行性研究批复后即成立了三山北涂围垦工程建设指挥部,完成了初步设计、监理、施工、代建招标等开工前的准备工作。以上各阶段均采用公开招标形式,项目合同均由指挥部与各参建单位签订,合同中规定代建行使的业主或指挥部权利和义务,明确了代建主要工作内容以施工期至竣工验收阶段为主。指挥部主要负责资金的筹措、有关政策处理并参与重大设计变更的决策等工作。通过公开招标,最后确定省内一家具有甲级资质代建单位 (同时具有甲级设计、监理等资质)对该工程进行建设管理。所以工程开工前就确定了该工程的管理模式为代建单位、指挥部各有分工的共同管理模式。

指挥部是市政府成立的一个临时机构,没有法人资格。在融资、矿山拍卖等方面存在困难,所以在指挥部成立后成立了台州市三山北涂围垦开发有限公司。

3 三山北涂围垦工程项目代建管理的主要内容及代建运行管理方式

3.1 项目代建管理的主要内容

根据指挥部与代建单位合同约定,代建单位制定了代建大纲,对各项工作进行了细化分解,确定建设管理主要内容包括9个方面:①项目代建前期管理;②设计协调、管理工作;③监理协调、管理;④质量监督协调、管理;⑤项目代建施工管理服务;⑥工程质量保修期内管理;⑦提供代建信息文件;⑧组织并通过各阶段的验收;⑨向业主移交项目。

3.2 代建运行管理方式、制度

根据合同要求该工程的质量目标是优质工程;工期目标是48个月;投资控制目标是:土建工程按施工投标报价控制,不超过施工单位中标价的10%(不超过24585万元);总投资不突破47245万元;安全生产目标:无人员伤亡事故;创建文明施工工地。对照要求代建单位制定各种工作制度,加强对质量、进度造价、安全生产和文明施工的管理。

应用于该项目管理组织结构、管理指令和信息关系见图1。

图1 项目管理组织结构、管理指令和信息关系图

3.3 工程代建管理实施情况

三山北涂围垦工程代建工作基本上按照代建大纲中明确的内容和管理要求进行,代建在整个施工过程中主要负责对工程进行进度、质量、投资、安全的控制,并进行合同、信息、资料等的管理工作,工程进展较为顺利。

但由于受合同约定管理范围限制,实际工作中建设管理工作则由代建单位和指挥部共同完成。代建单位与指挥部职责相对明确但又各有重点。现场施工以代建单位管理为主,按照代建大纲的内容进行现场管理,指挥部则做好现场巡视、检查、督查,发现问题及时同代建单位沟通,由代建出面解决施工中存在的问题。现场之外代建单位难以解决与政府各部门之间的协调和相邻工程间的协调,资金的筹集、料场征地,矿产的所有权取得等问题,由指挥部负责协调解决,由代建提供必需的资料材料。施工中为了克服不利气候以及政策处理所耽误的工期,代建单位及时反映工程中存在工期滞后问题,指挥部组织专题会议听取各方意见,适时开展各类形式的攻坚活动,保证工程重要节点的工期控制。如海堤基础处理难度大,工期紧,指挥部组织开展了 “百日攻坚”活动,顺利地完成了既定的海堤基础处理目标;水闸施工条件复杂、施工难度大,按期完成存在很大困难,指挥部组织了专门针对水闸施工的“红五月”攻坚克难活动。上述活动的开展对保证工程进度、质量等都取得了积极成效。对工程中存在的重大变更指挥部同代建单位共同决定,如由于前期料场政策处理不到位,加之2009年受台风影响,使整个工程进度落后于招标文件规定工期。代建单位及时向指挥部报告,在指挥部同意的情况下,组织施工单位及时调整总工期计划,使工程管理更加合理有序。

截至2010年12月,已完成工程建安投资90%以上,海堤基础、北隔堤基础、水闸工程进行了分部工程验收,优良率在80%以上,工程开工3.5 a来未出现一起安全事故,参建各方对代建单位的工作也给予了充分肯定。

4 “代建制”管理的优势及存在的问题

4.1 “代建制”管理的优势

“代建制”与传统的建设模式相比,具有明显的优势:一是明确了政府投资项目参与各方的职责,实行 “投资、建设、管理、使用”相分离的原则,使用方即指挥部负责项目政策处理、资金筹措及重大事项决策等方面的工作;代建单位负责建设的管理工作,设计、施工、监理单位负责完成建设任务;政府行业主管部门代表投资方对工程进行监管。二是有利于发挥代建单位管理专业化的优势。由于代建单位拥有大批专业人员,熟悉整个建设流程,具有丰富的项目建设管理知识和经验,提出很多针对建设工程特点的合理化建议,总揽技术管理工作,使现有工程管理方式更加多样化、专业化。代建单位代行业主职能,对项目进行管理,能够在项目建设中发挥重要的主导作用,通过制订全程项目实施计划,设计风险预案,协调参建单位关系,合理安排工作,能极大地提升项目管理水平和工作效率。政府投资管理部门及使用单位从烦琐的项目管理具体事务中解脱出来,有更多的精力投入宏观层面的监管工作。三是有利于减少国家公务人员发生职务犯罪行为,实施代建制使决策权和管理权相分离,又相互制衡,在一定程度上遏制了工程建设领域腐败的发生。

三山北涂围垦工程代建制作为一种管理制度创新与严格意义的代建制还存在一定的差距,但是经过近3年多工程管理实践,取得了令人满意的成绩,已完成工程部分质量达到优良标准、进度投资等基本在控制范围、开工至今工地未发生人员伤亡等安全事故,基本上达到招标文件对代建的要求。

4.2 实践中存在的问题及建议

4.2.1 实施代建制法律法规依据还不够充分

浙江省虽然出台了代建制的相关规定并实施了一些代建项目,但现行的法律法规还没有明确代建单位在基本建设程序中的地位,代建制的法律地位问题仍未根本解决。实际采用和相关的规定还存在较大差距。代建制法律地位的不确定,造成代建单位代行项目法人职责存在困难,特别是目前许多项目政策处理难度较大,代建开展前期征地、拆迁和建设条件落实都存在较大的问题;政府监督不到位也造成使用单位在管理上干预较多,代建单位地位比较尴尬,难以正常履行代建单位的管理职责。

4.2.2 代建制管理体系有待于进一步完善

《浙江省政府投资项目实施代建制暂行规定》明确规定代建项目由政府投资综合管理部门通过招标等方式选择确定代建单位,代建制实行合同管理制,由政府投资管理综合部门、使用单位、代建单位3方签订项目代建合同。在《浙江省政府投资项目管理办法》中明确“县级以上人民政府发展改革行政主管部门为政府投资项目的综合管理部门”。而在实际实施过程中一般都是由业主或使用单位自行招标或委托招标代理机构招标确定代建单位,该工程也是采用业主招标方式确定代建单位,这是目前浙江省代建项目普遍采用的方式之一。在政府投资项目的综合管理部门中设立专门进行代建管理的部门是代建制顺利实行的必要条件。

4.2.3 政府投资管理部门对代建项目应进一步加强监督和管理

代建制的实行仍处于尝试阶段,管理机构设置不规范,管理权限的缺位、越位现象十分普遍,根据 《浙江省政府投资项目实施代建制暂行规定》,按照 “投资、建设、管理、使用”彼此分离、互相制约的原则,工程实行代建制后,政府投资、代建进行建设项目、行政主管部门管理,使用单位建设资金的筹措监督工程建设。指挥部则随着工程代建的实行而被取消。而实际运行中,指挥部在前期因需要成立和代建实施后一直在运行,且由于资金的筹措和矿山权的申请需要法人单位,所以同时又成立了三山北涂围垦开发有限公司行使一些企业的行为,进一步造成了管理的混乱和责任的不明确。因此,理顺关系不仅要靠当地政府部门的努力,同时政府投资管理部门对代建项目应加强监督和管理,使这一新生事物能够健康发展。

4.2.4 代建市场有待进一步完善

《浙江省政府投资项目实施代建制暂行规定》、《浙江省代建单位资格评审暂行办法》明确了申请代建单位资格为:具有独立法人资格;具有相应的资质和同类工程建设管理经验;具有相应的建设管理能力;具有相应的资金实力。目前浙江省具有水利资格代建单位比较少,基本上是依托设计单位、监理单位和施工单位的大型企业。从实行情况看,依托的单位不同,代建单位表现出的专业特色也不同。代建人员不能固定,除各种专业人才外尚需要具有一定行政管理能力、善于沟通的管理人才。《浙江省政府投资项目实施代建制暂行规定》未明确代建项目管理费标准,该工程代建收费在总投资额的1.0%～1.5%。应当确定收费标准,规范代建市场,吸引优秀的企业参与代建,防止费率过低,低价恶意竞争、从业人员素质低下的情况发生。

4.2.5 代建的各项制度需要进一步完善

代建制从试点到逐步推广是一个自身完善的过程,代建标准合同文本、代建大纲实施细则、履约保证金、代建费率等方面的规定都有待完善和细化。明确代建职责,加强代建单位与政府管理部门和使用单位的沟通,代建的工程例会制度等方面的制度都应逐步加以规范和完善。

5 结 语

项目代建制是政府积极探索和推进的一种建设项目的管理模式的创新。利用代建单位的资源进行工程专业化管理,利用政府的行政职能进行各部门协调,是三山北涂围垦工程 “代建制”的现状。这种管理模式在台州市三山北涂围垦工程多年的实践中取得了比较满意的效果。新生事物总要在实践中不断完善,要达到真正意义的全部代建还需要各级政府积极不懈地努力,探索和完善代建制管理体系将是一件复杂而艰巨的工作。