孙忠河，马 俊

南京医科大学附属南京第一医院，江苏南京 210006

完善医患纠纷人民调解机制的主要对策

孙忠河，马 俊⋆

南京医科大学附属南京第一医院，江苏南京 210006

我国正在强力推进人民调解工作，医患纠纷人民调解得到快速发展。本文结合实践，分析了医患纠纷人民调解机制面临的困境，并从加强人民调解员的队伍建设、提高人民调解协议的法律效力、加强运行及保障机制的建设、推行医疗责任保险制度、建立诉调衔接联动机制和加快制定《人民调解法》这六个方面提出了完善人民调解机制的对策。

医患纠纷；人民调解；问题；对策

2010年1 月，司法部动员全国500多万基层司法行政工作人员、人民调解员广泛参与，用1年的时间在全国组织开展人民调解专项攻坚活动，全力维护社会和谐稳定。2010年7月，卫生部强调各级医疗机构要积极配合医患纠纷人民调解工作，年底前尚未开展医患纠纷人民调解的地区将在平安医院考评中实行一票否决。2011年3月，卫生部陈竺部长表示，两年内将把医患纠纷第三方调解机制推向全国。但是调解制度只有在法治建设中占有一席之地才会真正具有生命力，如何使人民调解走上法制化的轨道是我国学界和实务部门应当关注的问题；人民调解的性质、功能、组织运作以及与正式司法制度之间的关系等都需要重新进行研究和探索[1-4]。本文笔者结合实践探讨医患纠纷人民调解机制的完善对策。

1 加强人民调解员的队伍建设

在医患纠纷人民调解机制中，调解员的作用举足轻重，要从体制及机制上确保建立一支长期稳定的高素质调解员队伍，积极推进医患纠纷人民调解工作[5]。一是拓宽调解员的选任渠道。做到选举与聘任相结合，吸纳具有较强专业知识和较高调解技能、热心调解事业的离退休医学专家、法官、检察官、警官以及律师、公证员、法律工作者和人民调解员；原则上每个医疗纠纷人民调解委员会至少配备3名以上专职调解员，涉及保险工作的，应选择有相关专业经验和能力的保险人员。二是设立专职的首席调解员。经过高要求选拔的职业化首席调解员，应具有较高素质和良好群众基础，能为化解疑难纠纷创造必要条件。例如《南京市首席人民调解员规则》对首席调解员的任职条件作出了明确规定：①具有一定的法律知识和政策水平；②大专以上文化程度；③从事人民调解工作1年以上；④通过市级司法行政机关的培训且经考试合格。三是规范调解员的培训管理工作。各级司法行政机关应对调解员队伍现状进行深入细致的调查摸底，制定不同层次、不同类别的教育培训规划。可以逐步推行调解员持证上岗制度，对新任调解员开展任前培训和考试制度，把好队伍入口关；在后续教育中，逐步改变集中培训上大课的方式，多开展一些能让调解员共同参与、引起互动的培训课程，如经常性或定期召开调解案例点评分析会、组织调解员旁听、法庭庭审等。

2 提高人民调解协议的法律效力

调解协议的法律效力直接关系到医患纠纷人民调解的公信力，我国目前视人民调解协议为民事合同，并没有赋予其与民事裁判等同的法律效力。但境外很多国家有此类做法，例如日本民事调停法第11条规定，调解经当事人同意成立者，与确定判决具有同一效力。应借鉴相关非诉讼调解制度法律效力的规定，从便民利民的角度出发，加大调解协议的司法确认力度，适当提高其法律效力，以充分体现调解的群众自治性，节约当事人和国家的成本[6]。例如江苏、上海等地创新人民调解工作室，人民调解协议法院备案、人民调解协议书有条件转换为人民法院民事调解书等制度，取得了较好的法律效果和社会效果；江苏省有的地方还建立了人民调解协议书指导审核备案制度，规定人民调解委员会出具人民调解协议书前必须经司法局（所）审核备案；有的地方制作人民调解协议书电子模板，定期组织开展人民调解协议书检查评比活动，不断提高人民调解协议书的质量，为提升其审查确认率和法律效力奠定了良好的基础。笔者在调研中还发现，对已经调解的医患纠纷实行回访制度，有助于及时发现和纠正调解工作中的失误，防止当事人思想反复和矛盾激化，进而督促当事人自觉履行调解协议。

3 加强运行及保障机制的建设

由于我国法律、法规对人民调解制度包括人民调解委员会设立等的规定非常宏观，缺乏实质性的指导和具体操作依据，因此加强运行及保障机制的建设十分必要。一是推进医患纠纷人民调解委员会的规范化管理。从受理申请、调查取证、主持调解、签订协议、档案管理、保密义务等各个工作环节进行制度规范，确保规范调解、阳光调解、公正调解[7]。二是落实工作经费保障。人民调解委员的工作经费应列入同级财政预算；地方财政要根据调解纠纷的数量、质量、难易程度及社会影响大小，适当安排补助经费和补贴经费。三是在司法行政机关专门成立人民调解委员会之类的指导机构，或者建立共同指导人民调解工作的制度，由司法行政机关和人民法院一起承担对人民调解的指导职能，司法行政机关负责日常指导和管理，人民法院负责业务指导。四是完善人民调解组织的网络建设。充分发挥人民调解程序简易性、高效性和调解成本低廉性的独特优势和魅力，形成纵向到底、横向到边的网络体系，提高其利用率和解决纠纷的实效。五是实行诉讼前置程序。多个国家及我国台湾地区对医患纠纷实行调解前置，当事人未提出调解申请而直接起诉的，其起诉书视同调解申请[8]；深圳市中级人民法院也于2003年制定《关于加强民商事案件调解工作的指导意见》，规定即使当事人对医患纠纷未表示调解的意愿，在开庭前亦必须进行调解，目前该程序尚处于探索中。

4 推行医疗责任保险制度

医疗风险具有不可抗拒性，世界各国都致力于医疗风险防范体系的构建；投保商业医疗责任保险，可有效规避医疗风险，成为保障医疗机构稳健经营和医务人员合法权益的迫切需要[9]。我国天津、江苏等地率先开展以医疗责任保险为基础的医患纠纷人民调解工作，医闹等扰乱医疗秩序的现象已得到初步遏制。例如，2008年1月起，南京市在鼓楼区、秦淮区和高淳县试点由医院购买医疗责任保险，将医患纠纷的赔偿“打包”给保险公司，经过人民调解或者司法判决后，患者从保险公司获得赔偿；2009年，南京市在南京地区二级以上医院及社区卫生服务中心全面推广医疗责任保险；据鼓楼区法院统计，实施医疗责任保险制度后的2008～2009年，月平均医患纠纷受案率下降27%，取得明显成效。目前全国范围内医疗责任保险的覆盖面正在不断提高，加强医疗责任保险的制度建设迫在眉睫。各级卫生行政部门要认真组织实施医疗责任保险制度，努力实现乡（镇）卫生院以上的医疗机构都要参投医疗责任保险的目标；各级保监部门、保险协会要加强对医疗责任保险工作的监督和业务指导，帮助解决医疗责任保险实施过程中存在的困难和问题；各级医疗机构要强化主动参保意识，把医疗责任保险制度作为医院安全管理的一项重要内容；医疗机构、保险公司和相关保险经纪公司要形成常规联络工作机制，确保医疗责任险工作的运行顺畅。

5 建立诉调衔接联动机制

无论是人民调解还是法院调解，现有的工作机制和状态都无法满足并解决日益增多、日趋复杂的医患纠纷。以往的研究，侧重于从解决和完善人民调解与法院调解各自的问题出发，然而实践表明，建立人民调解和诉讼调解之间的协调、互动体系是关键，并且也能够成为解决上述问题的一条路径。我院在化解医患纠纷的过程中，加强与属地的秦淮区人民法院的沟通，主要建立了诉前调解、诉中调解和庭外和解等常态调解机制：①诉前调解。法院在立案受理患方直接起诉前，首先建议患方将纠纷交由医患纠纷人民调解委员会调解，或人民法院法官在立案前先行调解。我院与患方达成和解意向后，共同至人民法院以诉讼调解的方式确认和解协议的合法性。②诉中调解。诉讼阶段，我院申请人民法院组织并委托医学会等专业机构调解医患纠纷案件，调解成功率为76%，其中包括很多疑难案件。医学会利用医学知识并结合相关法律规定进行调解更有利于提高调解成功率。③庭外和解。人民法院秉持调解优先的原则，提出公正、合理的调处方案，通过反复协调，劝解患方撤回起诉后自行庭外协商解决，减轻了医患双方的诉讼费用负担和时间成本。④诉讼判决。多方调解不成的情况下，最终通过诉讼判决解决双方的争议。鉴于诉调对接已具有一定普遍性并取得了良好的社会效果，当前最高人民法院已将诉调衔接联动机制的构建作为今后司法改革的重点。

[1]孙忠河,潘淮宁,马振华,等.三级医院引入人民调解机制解决医患纠纷的实践[J].中国医院管理,2009,29(11):56.

[2]孙忠河,潘淮宁,戚建伟,等.医患纠纷非诉讼解决机制(ADR)的主要模式[J].中国医院管理,2010,30(12):37-386.

[3]孙忠河,潘淮宁,陈红.医院管理创新实践与探讨[J].中国卫生质量管理,2011,18(1):77-78.

[4]孙忠河,陈红,佘维宁.我院创建平安医院的探索与实践[J].江苏卫生事业管理,2010,21(2):37-38.

[5]刘江江.人民调解法治新论[M].北京:中国政法大学出版社,2009:239-282.

[6]宁波市卫生局.宁波市医疗纠纷处置机制及成效[J].中华医院管理杂志,2010,26(5):376.

[7]徐永伟.关于提高人民调解协议法律效力的思考和建议[J].中国司法,2009,(12):74-77.

[8]罗先楚.运用人民调解机制预防和化解医患纠纷[J].人民调解,2009,(1):31.

[9]刘瑞川.民商事件调解实务[M].北京:人民法院出版社,2004:81.

Themain model of people′smediation ofmedical dispute

SUN Zhonghe,Ma Jun
Nanjing First Hospital Affiliated to Nanjing Medical University,Jiangsu Province,Nanjing 210006,China

The people'smediation work is being strongly promoted in our country,people′smediation ofmedical disputes has a rapidly development.According to practice,this paper analyze the difficulty of people′s mediation of medical disputes from six aspects and propose a solution,which contains strengthen the people'smediators construction,improve the legal effect ofmediation agreement,strengthen the building of operation and protection mechanisms,introduc medical liability insurance system,establish linkage mechanism between litigation and mediation,accelerate the formulate of the People's Mediation Law.

Medical Dispute;People′smediation;Difficulty;Countermeasure

R197

A

1673-7210（2011）07（b）-181-02⋆

南京医科大学科技发展基金项目资助（2010NJMU044）。＊通讯作者

2011-03-31）