王勇民

(河北省地矿局第四地质大队,河北承德市 067000)

煤炭开发与环境保护的管理机制探讨

王勇民

(河北省地矿局第四地质大队,河北承德市 067000)

文章对煤炭开发造成的主要环境问题进行了系统论述,分析了主要原因;在上述分析研究的基础上,提出了加强煤炭矿山环境管理的对策建议。

煤炭开发;环境问题;对策建议

煤炭在我国国民经济发展中具有不可替代的作用,保持煤炭的基础地位,有利于保障我国能源战略安全。新中国成立 60多年来,煤炭在一次能源生产和消费结构中一直占 70%左右。随着煤炭开发速度的加快,煤炭生产与生态环境保护矛盾日益突出。我国煤炭工业 53年累计：排放煤矸石46-50亿吨,排放矿井水 680-790亿吨,采煤沉陷面积 950万亩,形成矸石山 2800余座,积存煤矸石 36亿吨,矸石山占地 6.5万公顷,露天矿挖损土地 1125万亩,煤炭自燃 56个火区,过火面积 720平方公里。由于长期以来在煤炭开发生产中轻视生态环境保护,缺乏有效的治理责任制度和经济补偿机制,导致矿山生态环境保护投入严重不足,历史欠帐越来越多,进一步加剧了煤炭矿山生态环境的破坏程度。我国国民经济正处于快速、持续、稳定的发展阶段,对煤炭资源的需求将持续快速增长,加强煤炭矿山生态环境的保护与治理刻不容缓。

一、煤炭开发造成的主要环境问题

(一)煤炭开发破坏了大量的耕地和建设用地

由于采空塌陷造成我国东部平原矿区土地大面积积水、受淹和盐碱化;西部矿区的地面塌陷加速了水土流失和土地荒漠化。矿区的地面塌陷对地面的建筑物、道路、铁路、桥梁和输电线路造成不同程度的破坏。特别是在村庄稠密的平原地区,由于土地塌陷造成村庄破坏引起人口迁移,一般生产 1000万吨煤炭需迁移约 2000人。另外因露天采矿、开挖和各类废渣、废石、尾矿堆置等,直接破坏与侵占大量土地,全国累计侵占土地达 586万公顷。破坏森林面积 106万公顷,破坏草地面积26.3万公顷。地表植被破坏和大量堆放的尾矿,导致严重的水土流失和土地荒漠化[1]。

据统计,全国开采矿产资源破坏土地面积达40000平方公里,全国因采矿引起的土地塌陷面积1150平方公里,全国采矿塌陷灾害严重的城市 25个。据对全国煤矿调查统计,中国每采万吨煤要引起地面塌陷 0.17公顷,因煤炭开采引起的地表塌陷面积已达 40万公顷[2]。我国采煤破坏的土地每年仍以 4万公顷的速度递增,而复垦率仅为12%。我国煤炭资源与耕地资源分布复合区域面积就占我国耕地总量的 40%以上。

(二)煤炭开发诱发地质灾害,造成巨大的经济损失

井工开采造成地面塌陷;露天采煤形成的采坑,由于地质构造、边坡岩体、地表水地下水作用等原因诱发滑坡、崩塌等地质灾害,又引起地面变形而危及周边地区的工业企业和居民建筑的安全。既造成巨大的经济损失又破坏了原来的地质环境。据统计,全国因采矿引起危害严重的塌陷180处以上,破坏影响大的塌陷坑 1600个。全国发生采矿塌陷灾害的城市近 40个,造成严重破坏的 25个,每年因采矿地面塌陷造成的损失达 4亿元以上。根据 12个省矿山地质环境调查,采矿诱发崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害 1704次[3]。

(三)煤炭开发破坏地下水资源

煤炭开发导致区域性地下水位下降数十米甚至上百米,造成大面积疏干漏斗,破坏了整个地下水均衡系统,使水资源短缺,泉水干涸,影响了人们生活用水、工业用水和农业用水。据有关资料统计：山西省采煤对水资源破坏带来的经济损失为 28.6亿元,平均每开采 1吨煤带来的水资源损耗为 6.98元,因采煤造成了 18个县 26万人吃水困难,30万亩水田变成旱地,全省井泉减少达 3000多处[4]。

我国西北目前及今后相当长时期内,主要开采煤层的埋深均在 100 m左右。由于含水层底界与煤层间距只有 10-50m,煤层开采后,冒裂带极易波及到含水层底部,使含水层地下水迅速转化为矿井水,迫使潜水位大幅度下降,含水层疏干,造成植被枯死,土地沙化,水土流失,使当地生态环境趋于恶化[5]。

(四)矿山开采中废气、粉尘、废渣排放造成大气污染

我国矿山企业每年产生固体废物 133.8亿吨,产生尾矿 26.5亿吨,因采矿产生的废水、废液、其排放总量占全国工业废水排放总量的 10%以上,处理率仅为 4.23%,大量的未经处理的废水排入江河湖海,污染严重。煤炭采矿行业工业废气排放量占全国工业废气排放量的 5.7%,位居第五位。其中有害物排放量 73.13万吨 /年,主要为烟尘、二氧化硫、氮氧化物和一氧化碳,使矿山地区大气环境遭受不同程度的污染。

二、主要原因分析

(一)矿山环境补偿制度尚未建立

按照国际通行的“污染者付费”的原则,矿山企业应交纳环境恢复治理保证金,以保证矿产资源开发过程环境污染和破坏得到治理。目前我国矿产资源开发交纳的主要税费有资源税和矿产资源补偿费,资源税列入一般性财政收入,主要用于解决级差收入问题;矿产资源补偿费纳入预算,主要用于矿产资源勘查等方面支出。

就目前高校创新创业教育而言，依旧存在着传授教育知识大于教育体验、教育体验大于素质培养的情况．以“互联网+”大学生创新创业大赛为例，截止2018年已经举办了４届，在鼓励创新创业活动的同时，推动了就业[2]．但在培养参赛团队的阶段出现了诸多学校资源分配不均，团队作品没有受到合理重视，学校层面选拔不公平，评价标准过分看重盈利创收，创意组作品被初创组及以上组别“淹没”等问题[3]．通过蚂蚁模型及ATA交互学习思维法，构建一种适应中国学生发展核心素养的创新创业实践方法．

按照国家有关矿产资源成本核算规定,决定矿产资源价格的成本主要是生产成本、销售费用、管理费用和财务费用。矿产资源开发造成的环境成本等费用没有列入现行成本。

(二)矿山环境历史欠账多

计划经济时期,我国的矿山绝大多数是国营矿山,少数属集体开办的矿山,不存在私营矿山。计划经济时期国营矿山的产权属于国家,而企业只是完成生产任务的经济组织,生产多少,生产什么,怎么生产,都是国家说了算,它所取得的利润除留出维持生产的费用外已全部上交国家。当时,不论是主管部门还是矿山企业,都还没有环保意识,所以这个阶段建设投产的所有矿山,几乎都遗留有不同程度的矿山环境欠账[6]。目前,对历史遗留的矿山环境问题的治理,仅靠国家有限的财政投入是不够的,迫切需要探讨建立新的机制。

(三)法规分散、笼统,权利与义务界定模糊

长期以来,中国的环保一直侧重于空气污染与水污染的防治。《土地复垦规定》的出台克服了分散的问题,但是,作为计划经济的产物,它很难在市场机制下进行操作。传统上,中国实行国家征用被破坏土地,费用由国家和矿业公司 (乡镇与私营企业除外)分摊的单一做法。国有企业大都经营亏损、社会负担沉重。这种背景下的土地复垦,结果只能是先征用后废弃。虽然以“谁破坏,谁治理,谁受益”的原则为指导,但是,《土地复垦规定》既没有明确界定破坏者的责任与义务,也没有明确复垦者应享有的权益,特别是在土地复垦后的利益再分配和所有权问题上。

三、加强矿山环境管理的对策建议

(一)加强法规和制度化建设

目前我国有关的法律、法规,涉及到矿山环境保护方面的规定,大多限于“三废”污染与治理,而对矿山存在的地质环境问题还关注不够,现行的相关法律、法规要尽快补充相关的内容。依据矿山环境问题的严重性和解决问题的紧迫性,急需从矿山环境问题的特点和与矿产资源开发利用紧密关联的特点出发,推进《矿山地质环境保护条例》的立法工作。《矿山地质环境保护条例》要覆盖矿山勘探、可行性研究、矿山设计、施工、生产和闭坑等全过程,要将各项有效的环境管理制度法规化,并将矿山环境管理与矿业权管理、矿产开发管理紧密结合。在加强矿产资源环境保护立法和建立矿山环境管理制度的同时,必须加大环境保护执法工作,做到有法可依,有法必依,执法必严,违法必究。

(二)研究建立煤炭开采生态环境恢复补偿机制。

1.历史遗留的闭坑矿山或接近闭坑矿山：这类问题又分为三种情况：①解放前就已开采的矿山,由于资源枯竭,现已闭坑或接近闭坑,责任难分;②解放后兴建的矿山,曾为国民经济发展做出巨大贡献,现已闭坑接近闭坑,矿山企业解散或已转型,责任不明;③由于法律法规不健全,矿区采矿秩序混乱,导致重大矿山地质环境问题,而且责任难以分清。上述三种情况均应完全由政府投资进行矿山地质环境治理,但也可出台一些优惠政策,鼓励个人或团体投资或者接收环保人士赠款进行治理。

2.现生产矿山：又分为两种情况：①解放前就已兴建的矿山,解放后经社会主义改造变为国有矿山,在计划经济时期为国家做出较大贡献,现生产状况良好,但无能力拿出资金对矿山地质环境进行治理;②解放后在计划经济时期兴建的矿山,曾为国家交纳了大量的利税,现生产状况良好,但无能力拿出资金对矿山地质环境进行治理。这两种情况应由政府投资为主体进行矿山地质环境治理,但企业应配套小部分资金。之后,企业继续生产所产生的矿山地质环境问题由企业自己投资治理,或者按保证金制度缴纳矿山地质环境恢复治理保证金。

3.新建或筹建矿山：在我国实行社会主义市场经济之后兴建的矿山或者目前正在筹建的矿山,企业的管理按照市场机制运行。矿山地质环境治理资金完全由企业自己解决,矿山企业应交纳矿山地质环境恢复治理保证金。

生产煤炭企业,从吨煤销售收入中按照一定的比例分年预提矿山环境治理恢复保证金。由企业在所得税前提取,计入生产成本。煤矿企业交纳矿山生态环境治理恢复保证金的存入银行,建立企业矿山生态环境治理的资金账户,企业所有,政府监督,专款专用。资金使用由矿山企业提出当年矿山环境治理工作方案和项目,国土资源管理部门进行审批,银行根据审批文件拨付资金,矿山生态环境治理恢复保证金的使用不得透支,当年节余转入下一年度使用。

4.建立“废弃及老矿山环境治理基金”,对废弃矿山进行环境治理

我国废弃矿山的环境恢复和土地复垦方面的欠帐太多,建议实施以建立矿山环境恢复基金为主体、辅以其他市场化资金渠道的治理办法。

借鉴国外的经验,对旧中国遗留下来的矿山、新中国计划经济时期建设的矿山和已无法寻找到原矿主的废弃矿山等的环境恢复和土地复垦欠帐,均应主要通过建立“废弃及老矿山环境治理基金”来加以解决。并辅以市场化手段,通过国家制定税收、财政补贴、土地使用、信贷等方面的优惠政策,鼓励社会法人或自然人,按照“谁恢复、谁受益、谁使用”的原则,进行产业化经营,享有废弃矿山的二次资源和取得矿地复垦后的使用权等作为其回报,进行已废弃矿山的环境恢复与治理。

(三)探索煤炭矿山环境保护的新机制。

应出台国家鼓励社会资金进行矿山环境治理和土地复垦的政策。对需进行复垦的国家征用土地,依据土地利用总体规划确定用途,进行公开处置。企业或个人复垦的,复垦后经国土资源管理部门验收合格后,归企业和个人使用。制定土地置换的优惠政策。

(四)加强部门协调合作,共同做好煤炭矿山环境保护工作。

国土资源部会同环境保护部、国家发展改革委员会、财政部、国务院法制办、国家税务局等有关部门应研究制定煤炭矿山生态环境成本评价标准、矿山地质环境治理恢复标准,制定煤炭工业清洁生产标准和审核管理办法,开展煤炭矿山生态环境联合执法检查。

[1]中华人民共和国国土资源部.中国地质环境公报[EB].北京：国土资源部地质环境司,2009.

[2]国土资源部地质环境司.矿山环境保护与治理技术讲义[R].北京：国土资源部地质环境司,2004.

[3]田亮,郁志刚等 .煤炭开采对土地资源破坏的分析[J].山西煤炭,2001,21(4)：17-19.

[4]刘士余等 .山西煤矿区土地荒漠化类型和成因分析[J].水土保持研究,2006,13(5)：163-165.

[5]刘万增,邓喀中 .巨厚冲积层高潜水位平原矿区开采沉陷对土地质量的影响分析及对策[J].煤矿环境保护,2000,14(6)：52-55.

6]张德明,王荃.我国矿山环境治理资金的来源及影响因素分析[J].国土资源情报,2004,4：50-54.

(本文责编：辛 城)

Exploration on theManagementM echan ism of Coal Exploitation and Environmental Protection

WANG Yong-min
(The4th Geology B rigade of Hebei Province Bureau of Geology&M ineral,Chengde067000,China)

The article discussed the main environmental problems caused by the coal exploitation,and analyzed the main reasons;on this basis,it put for ward a number of counter measures in order to strengthen the management of coal mine environment.

coal exploitation;environment issues;countermeasures

F407.21

A

1002-9753(2011)04-0029-04

2010-10-09

2010-12-26

王勇民 (1961-),男,河北滦南人,河北省地质局第四地质大队副总工程师,工学学士,研究方向：采矿与环境地质。