王 舸 (司法部司法研究所副研究员 北京 100020) ■文

司法行政工作化解社会矛盾效果分析

Analysis on the Result of Judicial Administration Resolving Social Disputes

王 舸 (司法部司法研究所副研究员 北京 100020) ■文

当前，党中央在深刻把握新形势下我国发展的阶段性特征、认真总结政法稳定工作经验教训的基础上，作出深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作的重大战略部署，努力解决影响社会和谐稳定的源头性根本性基础性问题，更好地维护重要战略机遇期社会稳定，推动政法工作实现科学发展。其中，社会矛盾化解是基础，社会管理创新是动力，公正廉洁执法是根本，三者共同构成有机统一的整体，尤其是社会矛盾化解工作，不仅在三项重点工作所构成的体系中处于基础地位，而且在依法治国与构建和谐社会的进程中也发挥着重要的基础性作用。

一、司法行政工作化解社会矛盾效果概述

司法行政工作与化解社会矛盾纠纷紧密相关，在深入推进社会矛盾化解中具有独特的职能优势，除通过执行刑罚(包括监狱执行和社区矫正)和劳动教养来减少和预防犯罪，从而间接地防控社会矛盾之外，还主要通过发挥五项工作职能 (直接参与社会矛盾预防和化解的普法依法治理工作、公证工作、人民调解工作、律师工作和法律援助工作)，从事前、事中和事后三方面预防和化解社会矛盾。与其他类型的社会矛盾化解工作特别是公安司法机关的工作相比，司法行政工作在社会矛盾化解过程中有其独特的定位，彼此所追求的化解效果也不尽相同。按照不同职能的发挥，司法行政工作在社会矛盾化解过程中实现了“早介入”、“广介入”和“深介入”。

一是“早介入”。通过发挥普法依法治理职能，加强法律知识宣传、提高群众法律素养和依法办事能力，同时通过依法治理和法治城市 (县、区)创建，大力宣扬社会主义核心价值理念和意识形态，将法治理念融入法治实践，在全社会营造执法守法护法的良好法治氛围，从源头上减少社会矛盾的滋生和蔓延。通过充分发挥公证职能，预防纠纷的产生和避免可能发生的社会矛盾。司法行政工作在化解社会矛盾过程中的“早介入”追求的是矛盾化解“第一道防线”的效果。

二是“广介入”。人民调解是化解社会矛盾、维护社会和谐稳定的重要方法和途径。事实上，人民调解不但在调解范围上极为广泛，几乎没有它不能处理的社会矛盾，而且已经突破了诉讼内外的限制，诉讼内的矛盾纠纷也可以通过委托方式由人民调解出面解决，从而大大节省了司法资源和当事人的诉讼成本。

三是“深介入”。律师工作和法律援助工作职能是对司法行政工作深介入社会矛盾化解的最好诠释。通过司法行政工作这两项职能，律师能够深入参与诉讼过程，及时介入矛盾纠纷的第一线，为当事人依法行使权利维护自身利益、当事人之间及其与办案机关的有效沟通、使社会矛盾归于平息。

二、司法行政工作化解社会矛盾效果的实践分析

通过对司法行政工作化解社会矛盾效果类型的分析不难得出，司法行政各项职能在构造上追求的是矛盾化解的全面效果。从性质上涉及经济、政治、法律、社会领域;从效果类型上包含预防、清除根源、一体化、配合支持等功效，且这些效果在性质上可以是直接或间接的、即时的或中长期的，主导的或配合性的，从而致力于在实践中构筑起点面结合的全方位、全过程社会矛盾预防和化解的司法行政工作格局。

第一，普法依法治理工作和公证工作对原本可能由潜在性转化为现实性、由隐性转化为显性的那部分社会矛盾，经过普法的宣传教育，或可得以消除或自然平息;经过公证的证明活动，或可止于萌芽阶段。尽管“早介入”职能防控社会矛盾的功效和效果绝非万能，但通过化解理念和工作方式的创新，当前其预防和化解矛盾纠纷的效果日趋显著。一方面，普法依法治理工作形式不断创新，发挥着越来越强的预防和化解社会矛盾的效果。1986年至今，全国普法办共制定了五个普法规划，从“一五”到“五五”，普法依法治理工作广泛参与了中国改革开放大潮中民主法制建设的实践，并逐渐从最初的启蒙式扫盲运动演变为依法治国方略的构成要素。如今已经从法制宣传教育、普及法律知识这一纯粹意识形态领域渗透到依法治理、创建法治城市等法治实践领域中去，兼具意识形态宣传与社会主义法治实践的双重性质。另一方面，公证工作不断发展壮大，以多种形式预防和化解社会矛盾纠纷，取得了令人满意的效果。近年来，随着我国经济和社会事业的快速发展，各种利益关系相互调整，社会矛盾纠纷呈现出种类、主体、内容及形态多样化和复杂化的发展趋势，而司法行政部门充分认识到公证执业中立性和高度社会公信力在矛盾纠纷化解工作中的独特效果，积极引导广大公证机构及执业公证员参与各类社会矛盾纠纷的化解工作。公证行业普遍开展了广泛的理论研讨，积极探索自身在矛盾纠纷社会多元化化解工作机制中的合理定位，并在业务实践领域开展了一些行之有效的做法，包括在申请与受理程序中引导化解矛盾纠纷，在审查程序中沟通化解矛盾纠纷，在证后服务中回访化解矛盾纠纷，以及在参与社会事务管理中配合化解矛盾纠纷，配合司法行政其他职能协同化解矛盾纠纷，如江苏省泰州市创造性地在拆迁中开展的“公证入户谈话”模式等，从而有助于实现避免潜在矛盾向现实转化的预防效果。

第二，人民调解在所应对的社会矛盾种类和范围上最为广泛，与纯粹的诉讼解纷方式相比，人民调解化解社会矛盾在方式上更具有和谐性，在效果上更为稳固和持久，往往有利于实现对社会矛盾的根源消除效果。从当前来看，随着《人民调解法》在2011年伊始正式实施，人民调解机构的组织建设必将进一步增强，人民调解工作方式也会进一步丰富，对社会矛盾的化解效果也会随之进一步提升。当前，完善以人民调解为基础，人民调解、行政调解、司法调解三位一体的大调解工作体系，切实做好社会矛盾化解工作是人民调解工作的主旋律。一方面，作为以人民调解为基础的“大调解”工作格局中的重要一环，强化司法调解与人民调解之间的衔接与配合，特别是将人民调解的纠纷解决机制引入司法程序中，对于整合社会调解资源、提高解决社会纠纷的整体能力和效果都很有裨益。另一方面，加强人民调解与行政调解的衔接联动，既是构建“大调解”体系的一个重要方面，同时也是人民调解在化解矛盾纠纷中发挥基础性作用的一个重要方面。目前，各地结合实际，因地制宜，大胆创新，积极探索人民调解与行政调解衔接配合的方法和途径，在公安派出所、公安交警大队、医疗卫生机构、物业机构、劳动争议仲裁机构和信访办设立人民调解工作室或人民调解窗口，接受行政机关委托或协助行政机关调处民事纠纷、医疗纠纷、房地物业纠纷、交通肇事民事赔偿纠纷和信访案件，搭建工作平台，建立健全各项工作制度，实现资源共享，取得了明显效果。

第三，律师工作和法律援助工作在矛盾预防化解、诉讼等领域，支持和配合相关工作的顺利开展、促进矛盾纠纷的有效解决提供了专业法律知识的保证。尤其是律师所提供的咨询等法律服务具有直接消除和平息本可避免的矛盾纠纷的特殊预防效果。一是律师工作预防和化解社会矛盾的传统优势得到了继承和发展。多年来，司法行政部门充分发挥律师作为中国特色社会主义法律工作者的专业优势、职能优势，始终把律师群体作为预防、化解矛盾纠纷的中坚力量，把不断加强律师参与法律宣传、充分发挥律师在大调解、大接访机制中的作用作为律师工作的重点内容加以推进，有效化解新形势下的社会矛盾纠纷，全面提升矛盾纠纷调处的成功率，促进了和谐社会建设。例如各地普遍开展的“律师做中国特色社会主义法律工作者”主题教育实践、服务企业“双千百日”、深入学习实践科学发展观、 “律师党员公信力工程”、“律师党员志愿者和谐服务行”等一系列活动。二是法律援助工作从矛盾纠纷的源头入手，通过整合调解资源和调解力量，全面深化网络建设，积极提升社会矛盾纠纷调处能力和民生服务能力，促进了法律援助和矛盾调解的良性互动，从而使社会矛盾化解效果最大化。具体做法包括以加大特殊群体维权力度为载体，着力化解社会矛盾纠纷;建立专业机构，为困难群众依法表达诉求，化解社会矛盾，提供组织保障;创设紧急情况下的法律援助应急机制，预防和控制纠纷事态发展。特别是通过法律援助中心与政法委、法院、检察院、公安局、总工会、妇联、信访办、劳动局等部门建立联系，实现在紧急情况下的法律援助绿色通道，并根据情况需要，实现部门间的合作和联调联动，从而及时有效地化解社会矛盾。

三、进一步提高司法行政工作化解社会矛盾效果的基本思路

当前，司法行政工作在化解社会矛盾取得成绩和效果的同时，也暴露出一些比较有代表性的问题，一是领导干部和人民群众对司法行政工作化解社会矛盾的功能和作用，在认识程度和重视程度方面还有一定的局限性。二是司法行政工作在化解社会矛盾时采取的具体方式和手段上，一些地方在做法上还存在欠缺和不足，人财物及组织保障不到位的情况也时有发生。应当认识到，“效果”作为社会实践的客观后果，不仅取决于动机，也取决于为实现该动机所采取的实际手段，即主体措施及配套措施，如果措施不到位，即使动机定得再高也毫无助益。三是在司法行政工作各项职能之间，作用发挥还不平衡，有的职能如人民调解，发展热烈迅速并积累了丰富的经验，有的职能则相对较弱。其实，司法行政工作各具体职能的独立性仅具有相对意义，如果过分倚重单个职能的发挥，从长远来看也不利于各职能之间的联动，反而会大大削弱司法行政工作整体效果的实现。

因此，司法行政工作化解社会矛盾在效果上还有提升的空间，而且大有可为。一是当前司法行政工作在整个政法工作中的地位和作用越来越受重视，为其增强社会矛盾化解效果提供了充分的政策支持和物质保障。二是与其他类型的政法工作相比，司法行政工作化解社会矛盾的途径多、范围广、影响深，尤其是当今社会越来越重视的心理疏导和法治文化熏陶，客观上为增强化解效果提供了广阔的空间。三是随着司法行政理论体系的不断完善，许多就逻辑和理论而言本该属于司法行政工作领域，但至今仍游离于司法行政工作之外的职能，如完整的刑罚执行等，将逐步划归到司法行政工作中来，这就为提升其处理社会矛盾能力，拓展化解效果奠定了合理性前提。

有鉴于此，在探讨化解效果时应当将司法行政工作放到政法工作的大背景之下，通过理论创新带动实践创新，通过实践创新促进理论创新，如此螺旋上升，最终达到提升能力和效果的目的。

一要正确分析社会矛盾产生的原因，把握其表现形式，找准司法行政工作介入化解过程的立足点。社会矛盾具有普遍性和多样性，在具体类型上有物质利益矛盾和文化心理矛盾两种，在表现形式上有隐性和显性之分，在地位上有主要和次要之别，在性质上有一般和个别之差异，在时间上也有长中短的区分。因此，提升社会矛盾化解效果首先要注重矛盾分析，将矛盾找准、找全面，善于发现和解决矛盾，然后在初期集中力量攻克物质利益矛盾、显性矛盾、个别矛盾和中短期矛盾，最后发挥司法行政工作“早介入”、“广介入”和“深介入”的独特优势，认真思考，周密部署，预防和化解普遍矛盾、文化心理矛盾、隐性矛盾、一般矛盾和长期矛盾，从而构建司法行政工作化解社会矛盾的长效机制。

二要树立司法行政工作各项职能整体推进理念，形成社会矛盾化解效果的合力。司法行政工作各项职能之间不是一盘散沙，而是一种相互促进、相互配合、协同作战的关系，“律师参与法制宣传”、“调解一件，普法一片”、“大力宣传新《律师法》和《人民调解法》”、 “公证介入人民调解过程”、“法律援助机构派律师参与诉讼”等提法，都形象地说明只有在各项职能之间你中有我、我中有你、共生共荣的局面，才能达到社会矛盾化解效果最大化的目的。因此，尽管根据不同时期政法工作的实际需要动态调整和分布司法行政各项职能的投入资源，是完全合理和必要的，但无论任何时候，只要国家仍然处于依法治国、建设社会主义法治国家的进程中，对于上述各项职能就都不能任意地有所偏废。为此，司法行政机关要继续加强理论创新和实践创新，找到更多行之有效的各职能之间的结合点，通过整合资源、整合职能和健全机制，使整个司法行政工作形成合力，各项职能协同配合、整体推进社会矛盾化解，从质和量双方面增强司法行政工作化解社会矛盾的效果。

三要确立科学的评价标准和测评体系，客观公允地评价司法行政工作各项职能化解社会矛盾的实际效果。“效果”本身是一个客观范畴，但同时涉及对其进行主观评价的问题，即效果评价。效果评价本身是主观活动，但如果期待通过评价发现问题，以便更好地改进实践并增进其效果，就必须使评价过程尽量地符合客观存在的情况，这就需要设立科学合理的效果评价标准和测评体系。对此，司法实践工作已经有所尝试，例如司法行政系统陆续开展的标准化建设、规范化建设，又如普法依法治理工作中的法治城市 (县、区)创建，就更多地引入了“法治指数”、“法治指标”等工具来衡量此项工作的开展效果;再如周永康同志的“要把刑释解教人员重新违法犯罪率作为衡量监管工作的首要标准，确保教育改造工作取得实效”指示精神，更是提倡用科学的评价标准来客观测评司法行政工作的实施效果。诚然，制定具体可操作的数据式评价标准来衡量矛盾化解效果，对于某些职能如普法而言的确存在很大的难度，因此，可以考虑采取原则性标准与细则性标准相结合的方式，通过发放咨询问卷调查的方式收集和确定项目，形成评分问卷后再采取专家评价与群众评价、内部评价与外部评价相结合的办法加以操作。当然，对矛盾化解效果的评分仅具有参考价值，相关职能部门应结合该评价完善具体工作，努力提升矛盾化解效果。

四要改革和完善司法行政工作体制机制，加强司法行政事业建设，为化解社会矛盾提供强有力的主体支持。为了提高社会矛盾化解效果，对司法行政工作自身的体制机制进行完善是至关重要的。要按照前面找出的存在问题，如认识局限、人财物和组织保障局限、方式方法局限及整体协同局限等，寻求具体稳妥的解决改善方案。具体而言，一是加强对司法行政工作在社会矛盾化解过程中重要作用和地位的认识，为各项职能的发挥提供各方面强有力的保障。二是加强理论创新和实践创新，遵循司法行政工作化解社会矛盾的客观规律、总结司法行政工作化解社会矛盾的有益经验，创新工作体制机制和方法手段，从而更好地深入并作用于社会矛盾的预防和化解。三是强化司法行政部门和机关的整体权威性，继续争取中央领导的重视和人民群众的认同，使之在社会矛盾化解中发挥更大的效果和作用。

总之，司法行政部门是化解社会矛盾的重要主体和生力军，随着司法行政工作在整个政法工作体系中地位和作用的不断增强，其化解社会矛盾的范围会越来越广，程度会越来越深，手段会越来越丰富，矛盾化解效果也会不断反映党和政府的重托、满足人民群众的新期待。

(责任编辑 赵海鸥)