姜德文

(水利部水土保持监测中心，100053，北京)

解读新《中华人民共和国水土保持法》的法条体系

姜德文

(水利部水土保持监测中心，100053，北京)

新《中华人民共和国水土保持法》于2010年12月25日通过全国人大常委会的修订，其法条体系和突出特点可归纳为10个强化。包括强化了政府的水土保持目标责任，强化了水土保持规划的法律地位，强化了水土流失预防，强化了生产建设项目水土保持方案管理，强化了水土流失治理，强化了水土保持投入机制，强化了水土保持监测，强化了水土保持监督管理，强化了违法行为的处罚，强化了责任追究与代履行。

《中华人民共和国水土保持法》;法条;体系;10个强化

1991年6月29日颁布的《中华人民共和国水土保持法》［1］，经第11届全国人民代表大会常务委员会第18次会议于2010年12月25日修订通过(以下简称“新法”［2］)，并于2011年3月1日起施行。新法全面贯彻了科学发展观，体现了保护生态、防治水土流失的重要理念、重要思想。首先贯彻了节约资源、保护环境的国策思想。新法从保护水、土资源和保护生态环境方面制定了更加严格的规定和要求，从法律层面促进和保障资源节约型、环境友好型社会的建设;其次贯彻了人与自然相和谐的思想，在谋取人类发展的同时，要正确处理人与自然的关系，防止人为活动对水土资源的过度消耗及对生态环境的干扰破坏;第三强调了预防为主、保护优先的思想，实现从事后治理向事前预防和保护的根本性改变;第四树立了遵循自然规律、科学防治的思想，使生态保护与水土保持更加科学，进一步提高防治质量和成效。这些思想在法律条文中得到了体现和落实，新法的法条体系和突出特点体现在以下10方面的强化［3］。

1 强化了政府的水土保持目标责任

中国的水土流失面广量大、危害严重，防治水土流失、保护生态环境是各级政府必须长期坚持的一项基本国策。新法对各级政府提出了7方面的要求:1)要求政府强化对水土保持工作的高位领导，新法第4条规定，县级以上人民政府应当加强对水土保持工作的统一领导，将水土保持工作纳入本级国民经济和社会发展规划，对水土保持规划确定的任务，安排专项资金，并组织实施;2)第一次建立了地方政府的水土保持目标责任和考核奖惩制度，新法第4条规定，国家在水土流失重点预防区和重点治理区，实行地方各级人民政府水土保持目标责任制和考核奖惩制度;3)规定了政府应划分并公告3类水土保持重要区域，实行分类管理，新法第12条规定应划定并公告水土流失重点预防区和重点治理区，第17条规定应划定并公告崩塌、滑坡危险区和泥石流易发区，第20条规定应划定并公告禁止开垦陡坡地的范围;4)要求加强对常见的挖砂采石取土活动的管理，新法第17条规定，政府应当加强对取土、挖砂、采石等活动的管理，预防和减轻水土流失;5)要求政府加强水土保持宣传教育，新法第6条规定，各级人民政府及其有关部门应当加强水土保持宣传和教育工作，普及水土保持科学知识，增强公众的水土保持意识;6)建立了政府对水土保持工作的表彰奖励机制，新法第9条规定政府应当对水土保持工作中成绩显著的单位和个人给予表彰和奖励;7)要求政府应保障水土保持社会公益性监测的工作经费，新法第40条规定，政府应当保障水土保持监测工作经费。

2 强化了水土保持规划的法律地位

在市场经济体制下，政府的一项重要职责是通过规划对经济社会发展进行宏观调控，向社会提供公共产品，新法增加了规划一章，树立了水土保持规划的法律地位和指导权威。1)新法建立了水土保持规划的编制批准制度，新法第14条规定水行政主管部门会同有关部门编制水土保持规划，报本级人民政府批准后，由水行政主管部门组织实施。2)确立了水土保持规划的法律地位，第14条规定，水土保持规划一经批准，应当严格执行，根据实际情况需要修改时应报原批准机关批准。3)确立了水土保持规划对社会参与水土流失治理的指导权威，新法第33条规定，国家鼓励单位和个人按照水土保持规划参与水土流失治理。4)明确了需要在规划中确定的水土保持重要区域，如新法第25条、第32条规定的，需要编报水土保持方案、缴纳水土保持补偿费的容易发生水土流失的其他区域。5)提出了增强规划科学性和公众参与的要求，新法第13条规定，编制水土保持规划，应当征求专家和公众的意见。6)新法第一次建立了有关生产建设行业规划，需经水土保持审查与修正的制度，新法第15条规定，有关基础设施建设、矿产资源开发、城镇建设、公共服务设施建设等方面的规划中应当提出水土流失预防和治理的对策和措施，并在规划报请审批前征求水行政主管部门的意见。

3 强化了水土流失预防

针对中国水土流失分布面广，工业化、城市化引发的新的水土流失问题十分突出的国情，新法进一步强化了预防、保护的规定。1)完善了新的水土保持工作方针，新法第3条规定，水土保持工作实行预防为主、保护优先、全面规划、综合治理、因地制宜、突出重点、科学管理、注重效益的方针。2)明确了保护植被、增加植被的要求，新法第16条规定，政府应当按照水土保持规划，采取封育保护、自然修复、植树种草等措施，扩大林草覆盖面积，涵养水源，预防和减轻水土流失。3)对特定区域设置了保护性规定，限制和禁止生产建设活动，以减少扰动和破坏，新法第17条规定，禁止在崩塌、滑坡危险区和泥石流易发区从事取土、挖砂、采石等可能造成水土流失的活动;新法第18条规定，水土流失严重、生态脆弱的地区，应当限制或者禁止可能造成水土流失的生产建设活动，严格保护植物、沙壳、结皮、地衣等;新法第18条规定，禁止开垦、开发位于沟岸、湖库周边的植物保护带;新法第20条规定，禁止在25°以上陡坡地开垦种植农作物。在25°以上陡坡地种植经济林的，应当科学选择树种，合理确定规模，采取水土保持措施，防止造成水土流失;新法第21条规定，禁止毁林、毁草开垦和采集发菜。禁止在水土流失重点预防区和重点治理区铲草皮、挖树兜或者滥挖虫草、甘草、麻黄等;新法第24条规定，生产建设项目选址、选线应当避让水土流失重点预防区和重点治理区;无法避让的应当提高防治标准，优化施工工艺，减少地表扰动和植被损坏范围，有效控制可能造成的水土流失;新法第28条规定，生产建设活动中排弃的砂、石、土、矸石、尾矿、废渣等应当综合利用;不能综合利用确需废弃的，应当堆放在水土保持方案确定的专门存放地，并采取措施保证不产生新的危害。

4 强化了生产建设项目水土保持方案制度

为有效减少和控制生产建设项目造成的水土流失和生态环境影响，实现在保护中开发、在开发中保护，新法对生产建设项目的水土保持方案提出了6项制度。1)完善了需编报水土保持方案的区域和项目的制度规定，新法第25条规定，在山区、丘陵区、风沙区以及容易发生水土流失的其他区域开办可能造成水土流失的生产建设项目，应当编报水土保持方案。2)确立了水土保持方案的独立行政许可制度，新法第25条规定，水土保持方案由水行政主管部门审批，并规定了后续审批程序，即水土保持方案经批准后，生产建设项目的地点、规模发生重大变化的，应当补充或者修改水土保持方案并报原审批机关批准;水土保持方案实施过程中，水土保持措施需要作出重大变更的，应当经原审批机关批准。3)继续明确了水土保持“三同时”制度，新法第27条规定，生产建设项目中的水土保持设施应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用，即从前期规划设计、建设过程中的同步实施、投产验收等全过程落实水土保持。4)设立了工程开工的水土保持前置制度，新法第26条规定，未编制水土保持方案或者水土保持方案未批准的，生产建设项目不得开工建设。5)设立了工程投产的水土保持前置制度，新法第27条规定，水土保持设施未经验收或者验收不合格的，生产建设项目不得投产使用。6)设立了水土保持跟踪检查制度，新法第29条规定，水行政主管部门(含流域管理机构)应当对生产建设项目水土保持方案的实施情况进行跟踪检查，发现问题及时处理。

5 强化了水土流失治理

长期的、严重的水土流失制约了中国山丘区的经济发展和致富达小康，新法进一步强化了水土流失治理要求。1)明确了国家鼓励和扶持水土保持的政策，新法第33条规定，国家鼓励单位和个人按照水土保持规划参与水土流失治理，并在资金、技术、税收等方面予以扶持;新法第34条规定，国家鼓励和支持承包治理荒山、荒沟、荒丘、荒滩，防治水土流失，并依法保护土地承包合同当事人的合法权益。2)强化了科学治理，新法第35条规定了水力侵蚀区、风力侵蚀区、重力侵蚀区的治理技术和措施体系，将实践中总结和积累的成功技术上升为法律规定。3)提出了治理农村水土流失与改善人居环境相结合的新要求，将有力地促进社会主义新农村建设，新法第36条规定，在饮用水水源保护区，应当开展清洁小流域建设，减少水土流失引起的面源污染，保护饮用水水源。4)明确了生产建设项目水土流失防治的法律责任，即谁开发谁保护、谁造成水土流失谁负责治理，新法第32条规定，生产建设项目(或活动)造成水土流失的，应当进行治理。5)对生产建设活动的水土流失治理措施提出了要求，新法第38条规定，生产建设活动所占用土地的地表土应当进行分层剥离、保存和利用;要做到土石方挖填平衡，减少地表扰动范围;对废弃的砂、石、土、矸石、尾矿、废渣等存放地，应当采取拦挡、坡面防护、防洪排导等措施;生产建设活动结束后，取土场、开挖面和存放地的裸露土地应当及时植树种草、恢复植被，对闭库的尾矿库进行复垦，同时在干旱缺水地区从事生产建设活动，还应采取防治风力侵蚀措施，设置降水蓄渗设施，充分利用降水资源。6)对水土保持设施管护并长期发挥作用提出了要求，新法第19条规定，水土保持设施的所有权人或者使用权人应当加强对水土保持设施的管理与维护，落实管护责任，保障其功能正常发挥;新法第30条规定，水行政主管部门应当加强对水土保持重点工程的建设管理，建立和完善运行管护制度。

6 强化了水土保持投入机制

为了加快水土流失治理进程，新法拓展了水土保持投入机制。1)明确了国家加强重点治理区域和重点工程建设，新法第30条规定，国家加强水土流失重点预防区和重点治理区的坡耕地改梯田、淤地坝等水土保持重点工程建设，加大生态修复力度;新法第31条规定，国家加强江河源头区、饮用水水源保护区和水源涵养区水土流失的预防和治理工作，多渠道筹集资金。2)广泛吸收社会力量以资金、技术、劳动力等投入水土流失治理，新法第9条规定，国家鼓励和支持社会力量参与水土保持工作;新法第34条规定，国家鼓励和支持承包治理荒山、荒沟、荒丘、荒滩。3)建立水土保持生态效益补偿机制，筹集保护和治理资金，新法第31条规定，将水土保持生态效益补偿纳入国家建立的生态效益补偿制度，多渠道筹集资金。4)建立生产建设项目(或活动)水土保持补偿费制度，用于恢复水土保持功能，新法第32条规定，生产建设项目(或活动)，损坏水土保持设施、地貌植被，不能恢复原有水土保持功能的，应当缴纳水土保持补偿费，专项用于水土流失预防和治理。5)鼓励全社会投入，新法第39条规定，国家鼓励和支持采取有利于水土保持的农业耕作、畜牧养殖、新能源替代、生态移民等措施。6)鼓励社会投入科技，新法第7条规定，国家鼓励和支持水土保持科学技术研究，提高水土保持科学技术水平，推广先进的水土保持技术，培养水土保持科学技术人才。

7 强化了水土保持监测

水土保持监测是国家掌握水土流失状况、变化趋势，制订政策和进行宏观调控的依据和保障，新法大大强化了水土保持监测。1)明确了水土保持监测的地位及对国家的作用，新法第40条规定，要发挥水土保持监测工作在政府决策、经济社会发展和社会公众服务中的作用。2)明确了监测在水土保持工作中的基础定位，新法第12条规定，政府应当依据水土流失调查结果划定并公告水土流失重点预防区和重点治理区;新法第10条规定，水土保持规划应当在水土流失调查结果及水土流失重点预防区和重点治理区划定的基础上编制。3)明确了水土保持监测工作的保障机制，新法第40条规定，县级以上人民政府应当保障水土保持监测工作经费，水行政主管部门应当加强水土保持监测工作。4)建立了国家定期开展水土流失全面调查与公告的制度，新法第11条规定，国务院水行政主管部门应当定期组织全国水土流失调查并公告调查结果;新法第42条规定，水行政主管部门应当根据水土保持监测情况，定期公告水土流失类型、面积、强度、分布状况和变化趋势，水土流失造成的危害，水土流失预防和治理情况。5)明确了国家建立监测网络，新法第40条规定，国务院水行政主管部门应当完善全国水土保持监测网络，对全国水土流失进行动态监测。6)明确要建立水土保持监测质量保障体系，新法第41条规定，从事水土保持监测活动应当遵守国家有关技术标准、规范和规程，保证监测质量。7)明确了生产建设项目开展监测的法定义务，新法第41条规定，对可能造成严重水土流失的大中型生产建设项目，生产建设单位应当对造成的水土流失进行监测，并将监测情况定期上报当地水行政主管部门。

8 强化了水土保持监督管理

为了落实水土保持法，新法全面加强了监督管理要求。1)明确了监督检查的主体，新法第43条规定，县级以上人民政府水行政主管部门负责对水土保持情况进行监督检查，流域管理机构在其管辖范围内可以行使国务院水行政主管部门的监督检查职权。2)明确了监督检查职权，新法第44条规定，监督检查人员依法履行监督检查职责时，有权采取下列措施:①要求被检查单位或者个人提供有关文件、证照、资料;②要求被检查单位或者个人就预防和治理水土流失的有关情况作出说明;③进入现场进行调查、取证。3)规定了行政强制处置的措施，新法第44条规定，被检查单位或者个人拒不停止违法行为，造成严重水土流失的，经水行政主管部门批准，可以查封、扣押实施违法行为的工具及施工机械、设备等。4)明确了区域间产生水土流失纠纷的解决机制，新法第46条规定，不同行政区域之间发生水土流失纠纷应当协商解决;协商不成的，由共同的上一级人民政府裁决。5)建立了社会监督机制，新法第8条规定，任何单位和个人都有保护水土资源、预防和治理水土流失的义务，并有权对破坏水土资源、造成水土流失的行为进行举报。

9 强化了违法行为的处罚

新法的一个突出特点是对各类违反本法规定的行为设置了处罚，其中有9类违法行为由水行政主管部门直接作出处罚。1)新法第48条规定，在崩塌、滑坡危险区或者泥石流易发区从事取土、挖砂、采石等可能造成水土流失的活动的，水行政主管部门责令停止违法行为，没收违法所得，对个人处1 000～10 000元的罚款，对单位处2万～20万元的罚款。2)新法第49条规定，在禁止开垦坡度以上陡坡地开垦种植农作物，或者开垦、开发植物保护带的，责令停止违法行为，采取退耕、恢复植被等补救措施;可以对个人处2元/m2以下的罚款、对单位处10元/m2以下的罚款。3)新法第51条规定，采集发菜，或者在水土流失重点预防区和重点治理区铲草皮，挖树兜，滥挖虫草、甘草、麻黄等的，责令停止违法行为，采取补救措施，没收违法所得，并处违法所得1～5倍的罚款;没有违法所得的，可以处5万元以下的罚款。4)新法第52条规定，在林区采伐林木不依法采取防止水土流失措施的，责令限期改正，采取补救措施;造成水土流失的，处2～10元/m2的罚款。5)新法第53条规定，有下列行为之一的，责令停止违法行为，限期补办手续;逾期不补办手续的，处5万～50万元的罚款:①未编制水土保持方案或方案未经批准而开工建设的;②生产建设项目的地点、规模发生重大变化，未补充、修改水土保持方案或者补充、修改的水土保持方案未经原审批机关批准的;③水土保持方案实施过程中，未经原审批机关批准，对水土保持措施作出重大变更的。6)新法第54条规定，水土保持设施未经验收或者验收不合格生产建设项目就投产使用的，责令停止生产或者使用，直至验收合格，并处5万～50万元的罚款。7)新法第55条规定，在水土保持方案确定的专门存放地以外的区域倾倒砂、石、土、矸石、尾矿、废渣等的，责令停止违法行为，限期清理，处10～20元/m3的罚款。8)新法第56条规定，生产建设项目(或者活动)造成水土流失，不进行治理的，责令限期治理。9)新法第57条规定，拒不缴纳水土保持补偿费的，责令限期缴纳;逾期不缴纳的，自滞纳之日起按日加收滞纳部分5/10 000的滞纳金，可以处应缴水土保持补偿费3倍以下的罚款。

10 强化了责任追究和代履行制度

新法建立了行政主管部门不履行职责、建设单位不履行义务的责任追究制度。1)新法第47条规定，水行政主管部门或者其他依照本法规定行使监督管理权的部门，不依法作出行政许可决定或者办理批准文件的，发现违法行为或者接到对违法行为的举报不予查处的，或者有其他未依照本法规定履行职责的行为的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。2)新法第53条规定，有下列行为之一的，对生产建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分:①未编制水土保持方案或方案未经批准而开工建设的;②生产建设项目的地点、规模发生重大变化，未补充、修改水土保持方案或者补充、修改的水土保持方案未经原审批机关批准的;③水土保持方案实施过程中，未经原审批机关批准，对水土保持措施作出重大变更的。

新法对拒不履行法律义务的，设置了代履行规定。1)新法第55条规定，在水土保持方案确定的专门存放地以外的区域倾倒砂、石、土、矸石、尾矿、废渣等的，在责令清理期后仍不清理的，可以指定有清理能力的单位代为清理，所需费用由违法行为人承担。2)新法第56条规定，生产建设项目(或者活动)造成水土流失，在责令治理期后仍不治理的，可以指定有治理能力的单位代为治理，所需费用由违法行为人承担。

同时，新法第58条规定，造成水土流失危害的，依法承担民事责任;构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚;构成犯罪的，依法追究刑事责任。

11 参考文献

［1］中华人民共和国水土保持法［M］．北京:中国法制出版社，1991

［2］中华人民共和国水土保持法［M］．北京:中国法制出版社，2011

［3］李飞，郜风涛，周英，等．中华人民共和国水土保持法释义［M］．北京:法律出版社，2011

Interpretation to the legal provisions system of new Soil and Water Conservation Law of the People’s Republic of China

Jiang Dewen
(Soil and Water Conservation Monitor Centre，the Ministry Water Resources of the People’s Republic of China，100053，Beijing，China)

The revisedSoil and Water Conservation Law of the People’s Republic of Chinawas passed by the standing committee of the National People's Congress on December 25，2010．The revision of the law system and prominent characteristics can be reduced to 10 strengthening aspects，including Soil and Water Conservation goal responsibility of government，legal status of Soil and Water Conservation planning，prevention of soil erosion，management of Soil and Water Conservation program for construction project，erosion control ratio and quality，Soil and Water Conservation input mechanism，Soil and Water Conservation supervision and management，punishment against on the illegal behavior，responsibility investigation and substitution perform，and etc．．The revision and promulgation ofSoil and Water Conservation Law of the People’s Republic of Chinamarks that the Soil and Water Conservation successful career development have entered into a new historical stage．

Soil and Water Conservation Law of China;legal provisions;system;10 strengthening

2011-06-10

2011-08-16

姜德文(1959—)，男，博士，教授级高级工程师。主要研究方向:水土保持项目管理与技术咨询，水土保持法。E-mail:jiangdw888@sina．com

(责任编辑:程 云)