侯良泽

(安徽省长江河道采砂管理局，241000，芜湖）

一、我国河道采砂工作管理现状

近年，国家高度重视河道采砂管理工作。长江干流实施了《长江河道采砂管理条例》，采砂活动已逐步实现了有序、可控。

目前出台的全国性河道采砂管理的法律、法规和规章有水法、防洪法、河道管理条例等，在规范河道采砂行为、强化采砂管理工作等方面发挥了积极作用。但是这些法律涉及采砂管理的条款较少，针对性和可操作性不强，难以适应当前的管理形势。

二、河道采砂管理困难的原因

1.经济社会发展致使砂石资源匮乏

随着经济社会快速发展和城市化进程快速推进，一方面各地基础设施建设规模巨大，需要大量的砂石等建筑材料供应，另一方面，由于水库和水土保持工程的陆续实施，河道砂石补给来源和储量不断减少，供需矛盾日益突出。

2.违法收益与违法成本差距巨大

据统计，现在全国市场上中粗砂的“码头价”平均在25元/t左右，高的甚至达到40元/t以上，高额利润使得一些黑恶势力和不法之徒趋之若鹜。违法偷采者被查处后获得的处罚却十分有限。水法、防洪法对非法采砂的处罚仅仅是罚款1万～10万元，这与违法采砂给社会造成的危害相比，与其长期偷采获得的暴利相比都是微不足道的。

3.涉河采砂法规有待完善

目前，除了长江干流有国务院出台的《长江河道采砂管理条例》，全国大多数河流并没有相应的采砂管理办法。由于水法、防洪法和河道管理条例涉及河道采砂管理的规定过于原则、笼统，缺乏可操作性，全国性的河道采砂管理法规尚未出台，导致下位法中对河道采砂管理体制规定不明确，监管责权划分不清楚，打击非法采砂处罚依据不充分。

4.管理体制没有理顺

河道采砂涉及水利、国土资源、交通等多个部门，目前，全国还有很多省（自治区、直辖市）河道采砂管理实行的是多部门参与的管理模式，造成政出多门、责权不明、管理混乱。

5.管理能力落后，管理力度不到位

一是未有效落实地方政府负责制，有的甚至为了地方短期利益置河道防洪安全、人民群众根本利益于不顾，大行地方保护之风，给河道采砂管理形成了巨大的阻力。二是采砂管理人员编制少。河道采砂点多面广线长，需要有足够的人力、物力和各种有效的管理手段。目前河道采砂管理部门人员编制较少，且大多为兼职，执法检查的时间、精力有限，执法监督力度不够。有些执法人员也缺乏相应的专业知识。三是自我保障能力差。目前，大部分的采砂管理和执法部门没有配备车辆和船只，通信工具相对落后，而非法采砂者往往有较先进的采砂设备和通信工具。许多地区面对暴力抗法的威胁，夜间根本无法执法。四是执法难度大，危险性高。由于非法采砂有畸高的利润，执法人员在自身安全受到威胁时，缺乏保护自身安全的执法工具和保障措施。五是管理经费不足。由于管理经费不足，部分地区甚至出现以罚代管、以罚养人的局面。

三、河道采砂管理对策探讨

1.完善法制，依法治理

要抓紧制定全国河道采砂专项管理法规，以便河道采砂管理工作进入法制化、规范化的轨道，做到有法可依、有章可循。相关立法要明确统一管理、采砂规划、许可、发证、收费、监督检查、法律责任等内容。要加大打击非法采砂的处罚力度，增加没收违法所得、没收采砂机具等处罚措施。

2.必须理顺管理体制

目前，长江干流采砂管理体制取得了一定的成功，值得借鉴。一是要确立以水行政主管部门为主体的监督管理体制。河道采砂必须要服从防洪安全管理，并由水行政主管部门统一负责。二是要建立以地方政府行政首长负责制为核心的采砂管理责任制体系，坚定不移地建立和推行采砂管理责任追究制度。明确由各级政府落实采砂管理的队伍、经费、装备等能力建设。三是要建立有效的多部门沟通协作机制。要根据相关法律法规和部门职责分工，充分发挥各部门的行政管理资源优势，建立有效的沟通协调机制，形成了河道采砂管理合力。

3.疏堵结合，标本兼治

一是要科学编制采砂专项规划，并根据河道的水砂情况及时更新调整，促进河道“在保护中利用，在利用中保护”。二是要合理规划，确保区域建设规模与砂石供应相平衡。要将采砂规划纳入区域经济发展规划的范畴，确保砂石供应的总量平衡。三是要严格涉砂船舶管理，促进采砂行业的健康发展。四是要加强禁采管理，有效遏制非法采砂活动。要加强多部门协作，对非法采砂活动始终保持严打高压态势。五是要广泛宣传，营造良好的社会氛围。

4.加强砂石销售环节的税务稽查，增加国家税收

一是对合法的采砂、囤砂、销售行为采取联运单管理。由管理部门统一印制一式几联的联运单，由采、运、囤、售等环节各执一份备查，并进行网上稽核，对不符合稽核条件的销售砂石即确定为非法砂源，进行严厉处罚。

二是可以引进类似于增值税抵扣的办法，对河道砂石资源税和采砂管理费等费用进行抵扣交纳。

三是提高砂石资源税额，充分利用价格杠杆，促进节约砂石资源。

5.加强经费监督管理，实行收支两条线

一是要落实采砂管理队伍的经费保障。要将采砂管理执法费用纳入同级财政预算，解决人员事业、管理活动、设施设备等支出的经费渠道，并加强审计监督，确保经费的支出合理合法。

二是要加强收费的监督管理。本着决策与执行相分离的原则，由职责分离的相关部门研究制定河道砂石资源开采权出让办法和经费收支管理办法。对于征收的河道砂石资源费、采砂管理费和砂石资源拍卖所得要全额上交财政并及时缴库。返还的经费在使用范围上要严格控制，并纳入财政预算控制范围，进行审计监督。

6.强化执法队伍能力建设

要加强执法队伍能力建设。建立专门管理机构，选配高素质的专门管理人员，配备执法装备，加大投入，为依法履行采砂管理职责创造必要的条件。要加强执法队伍的管理。将监督关口前移，对执法程序、执法内容等实行全方位、全过程的监督，减少和杜绝腐败行为的发生。

[1]吴志广.长江河道采砂管理实践与探索[M].武汉：长江出版社，2008.