杨建顺

行政法视野中的社会管理创新

杨建顺

社会管理创新是社会管理完善和发展的“主发动机”。“行政法的精髓在于裁量”,而行政法的终极目的和价值在于凭借法规范确立秩序并达至公共福祉。因此,行政法视野中的管理创新亦须遵循既有的秩序约束。社会管理创新是一个复杂的、综合的系统,要确保其始终发挥应有的重要作用,就必须立足于过程论,建构相应的系统机制予以支撑,用法规范和制度来引导、促进和保障社会管理及社会管理创新,以参与型乃至自治型社会管理的理念为指导,解决好权、责、利的统一问题,以形成解决问题和创新发展的长效机制。

社会管理;创新;行政法;价值分析

自2004年党的十六届四中全会提出要“加强社会建设和管理,推进社会管理体制创新”以来,我国实务界和理论界普遍展开了社会建设、社会管理和社会管理体制创新方面的探索,并取得了可喜的成果。2007年,党的十七大报告提出要“加快推进以改善民生为重点的社会建设”,“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。2008年,温家宝总理在十一届全国人大一次会议上作政府工作报告,在社会建设、民主法制建设以及行政管理体制改革等语境下数次提及“社会管理”这一概念。①例如,《政府工作报告》指出,在社会管理方面,要“着力维护人民群众合法权益,积极化解社会矛盾”。在深化政府机构改革方面,要“加强社会管理和公共服务部门,探索实行职能有机统一的大部门体制”。于是,社会管理被纳入更完备的体系性框架之中,社会管理创新也就成为2009年底全国政法工作电视电话会议所强调的“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”三项重点工作的组成部分之一,成为摆在各级党委和政府面前的重大问题,也成为理论界所面临的重大研究课题。

要研究解决这个课题,就要对社会、社会建设、社会管理、社会管理体制、中国特色的社会管理体制乃至其他国家和地区的社会管理体制等相关问题展开探讨,就要把握社会管理和社会管理创新的特点和规律,并将其置于中国国情尤其是共产党执政、社会主义建设和人类社会发展规律的大背景中加以认识和把握。社会管理创新是以社会建设和社会管理为核心内容的变革,也包括与此相联系的政府职能转变等制度与体制问题,本文拟就这些问题展开探讨,在确认社会管理和社会管理创新相关问题的基础上,对社会管理创新的内容和路径选择进行归纳总结,以揭示社会管理创新的本质特征和价值取向,并从行政法价值层面展开分析,这对于“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”,架构以法治理念为指导,以法制体系、法治程序和规范为支撑的,涵盖政府调控、利益协调、诉求表达、矛盾调处、权利保障以及应急机制等内容的社会管理新体系,具有一定的借鉴和参考价值。

一、社会管理与社会管理创新的关系

社会管理创新的含义极其丰富,这是由社会管理本身内容的丰富多样性所决定的。

(一)社会管理的概念界定

社会管理是政府职能的重要组成部分,但是,广义上的社会管理又不限于政府的社会管理职能,它还包括其他主体以及社会自身的管理。

作为政府职能之一的社会管理,是指国家通过制定一系列的社会政策和法规范,对社会组织和社会事务进行规范和引导,培育和健全社会结构,调整各类社会利益关系,回应社会诉求,化解社会矛盾,维护社会公正、社会秩序和社会稳定,维护和健全社会内外部环境,促进政治、经济、社会、文化和自然协调发展的一系列活动以及这些活动的过程。

广义上的社会管理则是多元主体以多样化形式进行的上述活动以及这些活动的过程。人们对社会管理的研究大多涉及由单一主体到多元主体的讨论,尤其是近年来关于NGO、NPO等第三部门研究的兴起,使得人们越来越关注社会管理的多元主体问题。[1]

社会管理的领域非常广泛,包括城市社会管理、农村社会管理、社区管理、社会社团组织管理、社保管理以及流动人口管理等传统的、新型的甚至未来型的社会管理。不同领域和不同阶段的社会管理都会面临不同的创新课题,不同的专家学者根据自己的研究对社会管理以及社会管理创新所下的定义也会各不相同。

很显然,对于行政法价值分析来说,并非只有作为政府职能之一的社会管理才有意义,其他主体以及社会自身的管理也具有重要的意义。尤其是对于现代国家所普遍致力追求的协治 (governance)或者 善 政 (goodadministration)[2](P110以下)目标来说,其他主体以及社会自身的管理具有重要的权力配置、资源优化和制度架构的导向性意义。诚如党的十七大报告所明确指出的,要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”,确立参与型行政的理念[3](P171以下),皆具有重要的制度价值支撑作用。鉴于此,本文将社会管理中社会组织的定位等问题一并纳入视野来理解。但是,限于篇幅和论题集中性的要求等方面的制约,本文的研究只能将讨论聚焦于作为政府职能之一的社会管理以及社会管理创新的行政法价值分析,对其他主体的定位等问题的涉猎,皆是为了服务于政府职能定位和发展方向的目标。只有如此,才能坚持行政法的学科特色,也才能从行政法视野来准确地作出相应的价值判断。

(二)社会管理创新及创新系统的启动

社会管理创新,是指在现有社会管理条件下,运用现有的资源和经验,依据政治、经济和社会的发展态势,尤其是依据社会自身的运行规律乃至社会管理的相关理念和规范,研究并运用新的社会管理理念、知识、技术、方法和机制等,对传统的管理模式及相应的管理方式和方法进行改革,建构新的社会管理机制和制度,以实现社会管理新目标的活动或者这些活动的过程。[4]社会管理创新既是活动,也是活动的过程,是以社会管理的存在为前提的,其目的在于使社会能够形成更为良好的秩序,产生更为理想的政治、经济和社会效益。

社会管理创新是社会管理完善和发展的“主发动机”。[5]科学合理的社会管理创新能够导致社会管理的完善与发展,为社会、社会成员乃至社会外的主体带来发展和变革的机会,最终导致整个国家一定时期的社会建设繁荣、社会管理顺畅,形成政府、社会和个人良性互动的“创新盛世”。但是,一个成熟的社会当以既有秩序的维持和享受既有秩序效应为常态,而以既有秩序的更迭和舍弃即“创新”为补充、调剂和必要的活力来源。更何况,某种先进的理论、方法和理念,当会伴随社会管理创新的推进而逐渐得以扩散和普遍化,形成一种新的常态社会管理;一定时期过后,这种“创新”的结果也会遭遇“梗阻”,甚至其自身也有可能成为新的阻碍社会建设顺利进行的要素,使得政府、社会和个人之间的关系不仅不能良性互动,而且还会呈现出错位、越位、缺位等僵化停滞状态。于是,为了新的价值追求,人们便会又开始寻求并实施新的社会管理创新。

社会管理创新是一个复杂的、综合的系统,要确保其始终发挥应有的重要作用,就必须建构相应的系统机制予以支撑。新知识、新方法、新技术和新理念等往往是引发启动该系统的机会或者契机,通过建立、组织和促进社会管理创新系统,形成、改进或者不断发展社会管理的机制或者制度,这又为下一轮社会管理创新系统的启动准备了条件。在行政法视野中,这一系列活动皆需有相应的规范、规则乃至机制、制度等予以支撑,而创新本身的灵活性、条件限制性等决定了其需要较为宽松的外部支撑环境。于是,相应的授权和裁量准则也就因此而获得了广阔的用武之地。

总的说来,这种循环系统的内部要素、结构和功能,决定了某项社会管理创新是否能够顺利推进,而每一项社会管理创新的成功,又将为该系统自身的完善和发展提供重要的推进和支撑。社会管理创新与社会管理是统一系统的两个侧面。社会管理创新依赖于既有的社会管理,同时又是既有的社会管理充实完善的动力;决策科学化和实效化有赖于社会管理创新,而社会管理创新有助于确保外部环境和内部条件的有机结合,助推社会管理决策科学化和实效化;相关法规范和制度的完善,乃是社会管理决策科学化、实效化以及社会管理创新的重要支撑。

二、社会管理理念的更新

正确的社会管理理念是社会管理创新的先导,是确保社会管理创新实效性和持续性的重要基础。从新的管理思想或者观念的产生开始,直至新的社会管理方法、机制和制度得以运用转化,整个过程既是社会管理创新,亦是既有社会管理的运行和发展。社会管理创新的目的在于将创新变为实用的管理手段、方式和方法,乃至确立新的管理机制和制度,以实现更大的政治、经济和社会效益。社会管理来源于社会建设实践,社会建设实践是社会管理之本。社会管理需要不断发展和完善,社会管理创新就是社会管理发展和完善的体现,而相关法规范的完善和理念的更新则是社会管理和社会管理创新的重要支撑。

更新社会管理理念,不仅要强调“亲情化服务、人性化管理、市民化待遇”[6],更为重要的是,要强调转变全能统制型政府治理范式,“高度重视和维护人民群众最现实、最关心、最直接的利益”,“把和谐社会建设摆在重要位置”[7],实现从国家本位到社会本位的转换。

更新社会管理理念,不仅要强调寓管理于服务之中,以服务促管理,实现由防范型管理向平等型、服务型、无偿型管理的转变,让所有社会成员都能够在社会管理创新中感到更快捷、更便利、更文明、更和谐,更要强调多元主体的协调作业,培育社会组织管理主体,尊重社会自治,助推社会自律,确认并保障社会多元主体的多元价值和利益诉求。[8](P171以下)

更新社会管理理念,不仅要强调始终贯彻以人为本的发展观,而且要强调将“国家尊重和保障人权”的宪法规范及时、充分且准确地转化为各类法规范和制度,转化为国家机关及其工作人员切实确立和竭力践行的基本价值追求,转化为各类社会管理主体进行价值取舍和决策判断的基本行为准则。[9]

更新社会管理理念,不仅要强调政府职能的合理定位,而且要强调社会和社会组织自身的发展和完善,承认、保护和促进自主性社会的形成,完善社会结构的优化配置,包容社会的异质性,正确认识化解社会矛盾与纷争解决机制常态化的关系,致力于多元的常态化社会管理机制和制度的建构和完善。

三、社会管理创新的过程论视角

如前所述,社会管理是一个复杂的系统工程。而社会管理创新过程更为复杂,其作用也往往是难以判定的,短期效益不明显,且其由于涉及管理范围和管理对象的利益调整,因而难免遭遇各类阻力,影响其发挥应有的重要作用。只有确立过程论的视角,更新社会管理理念,切实以社会公共利益为核心,尊重各方各类利益诉求,贴近社会生活,注重和强调服务,密切政府与社会的关系,才能正确认识和把握社会管理创新的意义和作用,带动社会管理方法和手段的创新,进而实现社会管理机制和制度的创新。

(一)社会管理方式方法的创新

社会管理创新的突破口或曰启动点,往往是社会管理方式方法的创新,亦即社会管理手段的创新。从社会管理的规律性来看,社会管理整体机制和制度的创新必须以充分全面而客观准确地掌握社会建设以及社会成员的具体状况为基础和前提,而社会管理方式方法的创新对相关要素的要求则相对宽松得多。当然,从实效性的角度来看,社会管理手段的创新同样须依托于信息化管理技术和机制的支撑。要避免“行政方法不能用、经济方法不好用、法律方法不会用、思想教育不顶用”[10]的尴尬,必须依托于明确规定了各方主体的职能任务、权利义务和职责的法规范。只有在法规范和制度的支撑下,才能使社会管理形成一个完整的系统,各要素之间相互联系,相互影响,共同作用于社会事务的管理。

社会管理方式与方法的创新往往不是一次能够完成的,而是在社会管理不断发展变革的过程中逐步酝酿甚至要经过不断的试错过程才能实现的,因而,社会管理方式与方法的创新也就与社会管理创新一样,处在一个不断探索与发展的动态过程中,需要与之相适应的评价机制予以支撑。

和其他管理一样,社会管理强调有效的方式与方法,注重通过计划、组织、指挥、协调和控制等基本环节,充分利用各种资源工具,以实现社会管理系统的最高效率和效益目标。因此,社会管理创新的本质是通过社会内部结构的调整、改变与重新组合,以及外部环境的调适和保障,使社会管理发生整体功能的转变,是不断探索、组合和发展的过程。社会管理方式与方法的创新经过诸多复杂而艰难的环节,最终将改变或者发展传统的机制与制度,形成与政治、经济和社会发展相适应的新的组织形式,从而推动社会的健康发展。在目前阶段,社会管理方式与方法的创新重要的是要完善社会管理手段,实现由单一的行政手段向综合运用法律、政策、经济、行政、教育等手段的转变。而各种手段的综合运用和实效性保障,有赖于行政手段论和行政手段保障论以及相关法规范的充实和完善。

(二)社会管理机制制度的创新

社会管理机制制度的创新是社会管理创新的根本所在,是各类创新的支撑和保障。无论是社会建设、社会管理,还是社会管理创新,都必须有法规范作支撑、有制度作保障。因此,为了推进社会管理创新健康发展,确保社会管理创新的实效性和持续性,就必须建立和完善相关法规范和制度,解决好权、责、利的统一问题,用法规范和制度来规范、引导和促进社会管理及社会管理创新,切实做到有法可依,依法管理和服务,依良法善治,形成解决问题和创新发展的长效机制。

社会管理机制和制度变革是完善和发展社会管理的基石。因此,要整合各种社会管理资源和手段,形成解决问题的合力,消除既有管理中的各种弊端,切实推进社会管理机制和制度的建构与完善。

社会管理是政府职能的重要组成部分之一,但是,政府并非社会管理的唯一主体。党的十七大报告提出:“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局,健全基层社会管理体制。最大限度激发社会创造活力,最大限度增加和谐因素,最大限度减少不和谐因素。”[11]这是社会管理机制制度创新的指导原则:要形成并健全四种主体分工明确、各司其职又相互配合的新的社会管理格局;要注重对基层社会管理体制的健全完善;要最大限度地激发社会的创造力。所有这一切,都要服务于和谐社会建设的需要,有利于建立一种能够促进社会系统协调运转的新型社会管理体制。

管理主体创新是社会管理机制制度创新的关键。社会管理机制制度的创新,要求对各类主体的职能范围作出明确界定,并按其职能来分别设计管理机制,构筑相应的法规范和制度。虽然这些都是需要进一步探索和研究的课题,但是,社会管理要形成多元主体共管、整合社会管理资源、增强基层自治功能的综合治理模式,这一点是毋庸置疑的。实际上,强调社会成员和管理者是社会管理创新的主体,这本身就是对既有的政府是社会管理和创新的唯一主体这种模式的突破;厘清党委领导、政府负责、社会协同、公众参与在社会管理格局中的定位,这本身就是社会管理机制制度的创新,也是行政法基本制度乃至基本原理的发展和完善。在多元主体的社会管理格局中探索一种互动协作的运行模式,更需要坚实的机制制度作为支撑。在这个意义上,对上述问题进行系统深入的研究,也是社会管理机制制度创新的重要组成部分。

需要强调的是,社会管理创新强调从新的社会管理观念、方法乃至机制制度的研究拓展到实际机制或者制度化运用,不应忽略既有的社会管理资源和手段。社会管理所追求的终极目标是实现“善治”,即达成兼顾各方面利益基础上的公共利益最大化 (公共福祉)。所以,无论是推动参与型行政乃至自治型社会管理的理念拓展,还是探索社区矫治和特殊人群帮教的新机制,都应当以社会管理的秩序价值与政治、经济和社会效益为根本目标。换言之,社会管理创新应当以社会为导向,以社会成员和管理者为主体,以法规范和制度为支撑,以新手段和新机制的开发运用为契机,以提高社会管理的政治、经济和社会效益、增强社会成员的自治力和培育新的社会成员为目标,重视外部环境和内部条件的有机结合,通过新的管理方式和方法的开发运用促进机制或者整个制度要素的优化配置,以有限的管理成本投入取得最大的制度资源优化组合。

四、社会管理创新的主要内容及需要重点解决的问题

(一)社会管理创新的主要内容

创新社会管理模式,必须创新管理内容,厘清管理领域,强化社会公共事务的管理,有效调处社会矛盾,维护各方各类群体的正当权益。

推进社会管理创新,虽然要以既有的管理资源和手段为基础,借鉴其他国家和地区的经验,但是,创新的答案依然要靠不断的探索和实践,要在社会管理实践中寻找,要根据我国发展的特定阶段和现实国情来探寻。正如胡锦涛总书记所指出的:“只有建立起与社会主义经济、政治、文化体制相适应的社会体制,才能形成与社会主义经济、政治、文化秩序相协调的社会秩序。”[12]

社会管理创新的推进,应当有助于良好社会环境的形成,有助于解决快速发展过程中产生的诸多社会问题,有助于建构科学的社会管理机制和制度。社会管理创新的最终目标应当是社会建设的完善和社会繁荣,应当是获得更大的政治、经济和社会利益,应当是实现兼顾各方各类利益基础上的公共利益最大化 (公共福祉)。根据这种社会管理创新目标,可以将社会管理创新的主要内容归纳为如下几个方面:

(1)正确处理政府与社会组织以及各相关主体之间的关系,明确各方主体在社会管理中的定位。在强调党和政府在社会建设中的中心位置的同时,还要健全和完善社会自治、自律和自我发展的新机制,充分发挥各种社会组织和公民个人在社会管理中的主体性及其对政府社会管理的监督制约作用。

(2)建构和实施以权利为导向的社会政策体系,尊重和保障社会组织和个人的权利和自由,加强社会服务体系建设,提升社会管理和服务水平,消除社会排斥,推动社会融合。

(3)加强民生制度建设,确立以政府为主导、社会各方共同参与的社会管理新机制。改善和保障民生问题不仅是政府履行社会管理职能的必然要求,而且是政府行政必须优先实现的基本职能,也是需要社会和个人共同努力才能解决的问题。政府既要承担起直接提供各类服务的职责,又要善于借助所掌握的权力、权威和信息、资源,调动社会各界的积极性,使他们参与解决民生问题。只有动员社会各方积极、广泛、持续参与与协作,才能真正在政府职能转变的基础上建构一种新的政府与社会的良性互动关系,实现关注民生、保障民生、促进人的全面发展和社会进步这一目标。

(4)健全社会风险评估机制和应急管理体系建设,提高应对各种风险的能力,并形成维护社会和谐、有效处理社会公共危机事件的社会稳定机制。在群体性事件等危机处理中,要善于进行“情绪疏导”和“情绪管理”,以贴近的感情疏导民情,化解危机,而不是机械、简单地运用“物质满足”或者“物质诱导”的方式。

(5)激发全社会参与社会管理的主动性,进一步完善社会管理的运行机制。要建立不同社会主体之间平等、民主的社会合作机制,倡导参与型行政理念,形成兼顾各方各类利益、将全体人民的发展利益与环境生态利益相结合的可持续发展管理机制,努力实现生态系统的良性循环。

(二)社会管理创新须重点解决的问题

推进社会管理创新,进一步完善社会管理体系,既要全面展开工作,又要抓住源头性、根本性和基础性问题,重点在于解决好流动人口的服务管理、特殊人群的帮教管理、社会治安重点地区的综合治理、网络虚拟社会的建设管理、社会组织的管理服务等问题。[13]

(1)推进流动人口服务管理的创新。要公平对待、切实保护流动人口的合法权益,从就业、居住、就医、子女教育等基本民生问题入手,不断创新统一有效的管理新机制,结合城镇化建设,积极稳妥地推进户籍管理制度改革,实现城乡一体化和服务全覆盖的人口互动管理模式,使流动人口能够全面参与并真正融入当地社会生活,变流动为活力,从根本上解决流动人口不稳定和不和谐等问题。

(2)推进特殊人群帮教管理的创新。要建立健全对服刑在教人员、刑释解教人员、社会闲散人员特别是青少年以及吸毒人员等高危人群的常态化帮教管控机制,充分发挥基层组织和社会组织的积极作用,推动教育改造与安置帮教工作双延伸。对特殊人群的帮教管理,要有措施、有方法、有体系,应在解决他们的实际困难、促进他们的发展上下工夫,尤其是应当致力于建构和完善帮助其更好地融入社会的机制制度,从根本上化解社会矛盾。

(3)推进社会治安重点地区综合治理的创新。要将城中村、城乡结合部等地区的治理和城乡规划、地区改造相结合,在完善基础设施、改善生活环境的基础上,健全基层组织,延伸公共服务,切实处理好整治、服务、管理和发展的相互关系;要对小旅馆、娱乐、洗浴场所等实行耐心指导、重点防控、过程监管,完善长效机制,突出指导服务理念。

(4)推进虚拟社会建设管理的创新。要提高对互联网的认识,注重研究互联网的内在规律和规则,充分运用法律、行政、经济等手段,加强互联网的建设与有效管理,特别是要认真研究和充分利用法律手段,依法保证互联网健康有序发展。既要把网络舆情作为听民声、察民意的重要渠道,又要高度重视和评估舆情影响,主动回应社会普遍关心的问题,正确引导网上舆论,维护网上秩序,营造有利于社会稳定的舆论环境。

(5)推进社会组织管理服务的创新。要致力于对社会组织的研究,承认社会组织在国家发展与建设中尤其是社会管理创新中的重要地位和积极作用,并按照社会组织发展规律施以有效监管,健全和完善相关法规范。党的十六届六中全会明确提出:完善培育发展和依法管理社会组织的政策措施,发挥社会组织在提供服务、表达诉求、规范行为中的积极作用。要做到依法准入、依法规范管理,充分运用好社会协调机制、社会自治功能和社会调节的力量,使社会组织真正发挥其沟通政府、企业和社会的桥梁、纽带作用。

五、社会管理创新的路径选择

坚持创新,才能推动社会管理进步,才能推动社会建设提速,才能促进社会自身的发展,才能够兼顾社会各类成员的利益并实现社会公共利益的最大化。但是,社会管理创新的路径选择乃至时序和重点等方面仍然需要进一步加强研究。

推进社会管理创新,首要的是搞好制度建设,完善社会管理的一系列政策和法规范,建立与构建和谐社会相适应的社会管理新格局。

推进社会管理创新,重要的是要完善参与型及自治型治理结构,重视对优秀的管理者、优秀的专业人员和优秀的社会组织的培养和培育,通过对社会管理领域进行过程引导和规范,实现政府对创新活动和创新行为的有意识引导、调控和激励,形成卓有成效的社会管理创新生态机制。

社会管理创新的关键在于要用参与型乃至自治型社会管理的理念来指导各种社会管理实践。创新是社会管理之魂,只有在实践当中不断地创新,社会管理才能逐步走向善治、善政,国家才能有效协调各种社会关系,化解社会矛盾,促进各种社会力量健康成长,并最终实现构建社会主义和谐社会的目标。

社会管理创新要确立正确方向和科学路径,要促进社会活力而不是要限制社会活力,要对利益调整进行结构性改革,要尊重不同的价值观念,倡导不同的行为模式,倾听不同的利益诉求,重视沟通与协调。当然,社会管理创新就是利益的重新调整,因而不可避免地会使某些群体或者个人的既有利益受到损害乃至丧失。社会管理创新要对利益调整进行结构性改革,同时要尽可能地兼顾各方各类利益。但是,强调兼顾各方各类利益绝不是不能损害任何利益,绝不意味着不能采取任何强制性手段。问题的关键在于改革中的利益调整要着眼于整个社会的发展进步,要引入行政过程论,对各方各类利益进行综合的全面衡量,依法作出科学合理的裁量判断。

社会管理创新是一种具有高度自主性的创造性活动,依赖于不同思想、意见和利益诉求的相互交流和撞击,依赖于开放性、自由交流、容忍不同观点的环境,更依赖于相关各方全方位参与管理、决策或者提出合理化建议。这是社会管理创新的规律性特征,在推进社会管理创新的过程中要予以最大限度的尊重。

六、政法机关在社会管理创新中的职能发挥

社会管理创新主要涉及行政机关、社会组织和社会成员的关系问题,即使从党的十七大报告所提出的社会管理格局来看,也只是涉及党委、政府、社会和公众的定位和界限厘清问题,似乎与政法机关没有直接关系。但是,这并不意味着政法机关在社会管理创新中没有用武之地。相反,各级政法机关依法推进其本职工作,便是为社会管理创新创造良好的外部环境,并且其中有些职能本身就是直接参与社会管理创新工作。

全国政法工作电视电话会议提出要深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作。很显然,在这里,社会管理创新被作为这三项重点工作之一加以强调,说明政法工作在社会管理创新方面同样肩负着重要的使命。

无论是法院依法判决、裁定,还是检察院的依法抗诉监督,对于社会管理创新机制制度的形成和不断完善,提高其制度化、法制化乃至法治化的水平,都具有重要的规范、促进和监督制约作用。而政法机关和政法干警把推进三项重点工作作为民心工程、实事工程、保障工程来抓[14],有助于推动政法工作全面发展进步。问题的关键是如何推进。必须强调指出的是,运动式的形式主义的所谓推进,是“依法”之悖论,无助于甚至会严重阻碍政法工作的健康发展。

“人民检察院通过检察活动,教育公民忠于社会主义国家,自觉地遵守宪法和法律,积极同违法行为作斗争。”[15]检察机关要进一步强化法律监督,认真履行第一责任,主动服务第一要务,不断提高执法办案工作的质量和水平,充分发挥各项检察职能,积极参与社会管理创新,通过执法办案来化解社会矛盾,维护司法公正,维护和促进社会和谐稳定。执法办案是履行一切检察职能的本源和归宿,也是检察机关积极参与社会管理创新的基础性工作。

创新是永恒的主题,无论是科学技术还是人文社会科学领域,都需要倡导并保障创新。要加强社会管理理论学习,了解和掌握社会管理发展的新趋势,更新社会管理知识和管理理念,不断推进社会管理创新工作。这一命题在行政法视野中同样成立。不过,行政法视野中的社会管理创新尤其强调依法推进、依法保障、依法确立相应的规范,依法建构相应的机制和制度。换言之,当代社会管理的创新始终要求加强法治建设,只有以法治理念为指导,以法制体系、法治程序和规范为支撑来推进社会管理创新,才能真正实现最佳的政治、经济和社会效益,才能真正构建参与型、互动型乃至自治型社会管理模式,实现社会主义和谐社会的价值目标。

[1] 小舟贤:《通过民间委托手法进行行政法执行体系的统合》,载《修道法学》第30卷第2号,2008(2);竹中龙雄:《公益企业中公共性与收益性的调和》,载《国民经济杂志》第92卷第3号,1955(9);梁亮:《社会组织在社会管理体制创新中的地位和作用》,参见 http://kyhz.nsa.gov.cn/xzxy_kygl/detail?model=00000000000000005082&documentid=614。

[2] 小舟贤:《欧洲的“善政”概念的展开 (一)》,载《自治研究》第81卷第3号,2005(3)。

[3][8] 杨建顺:《行政规制与权利保障》,北京,中国人民大学出版社,2007。

[4][5] 陈心宇:《管理创新辨析》,参见http://www.mie168.com/read.aspx。

[6] 邓建新:《陈冀平在广东调研基层社会管理创新工作时指出:以服务促管理,实现五个创新》,载《法制日报》,2009-12-31。

[7] 张立荣、汪志强:《当代中国政府社会管理创新》,参见http://www.80075.com/diansuanhuiji/200807/26-244785.shtml。

[9] 杨建顺:《优良的行政文化凝聚民心》,载《观察与思考》,2009(10)。

[10] 朱建璋: 《农村社会管理创新的若干思考》,载《余姚日报网》,2009-01-15,参见 http://www.yynews.com.cn/gb/node2/node40/userobject1ai96270.html。

[11] 胡锦涛:《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》,载《人民日报》,2007-10-16。

[12] 胡锦涛:《在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话》,载《人民日报》,2006-10-20。

[13] 《深入学习贯彻全省政法工作会议精神 (二):“六项创新”是完善社会管理体系的重要途径》,载《山西法制报》,2010-01-20,参见http://news.sina.com.cn/o/2010-01-20/171916964602s.shtml。

[14] 陈洪镔、黄翔:《深入推进社会管理创新全市政法工作会议昨召开,黄志光出席并讲话》,载《汕头日报》,2010-01-16,参见http://www.dahuawang.com/strb/html/2010-01/16/content_64110.htm。

[15] 《人民检察院组织法》第4条第2款。

(责任编辑 李 理)

The Social Management Innovation in the Perspective of Administrative Law

YANGJian-shun
(Law School,Renmin University of China,Beijing 100872)

The social management innovation serves as a“main engine”to improve and develop the administration of our society.“The essence of administrative law lies in administrative discretion”,and its ultimate value aims to achieve public welfare through the implementation of laws and regulations and the establishment of social orders.Accordingly,the social management innovation in the perspective of administrative law should also follow the established orders.As is known to us,the innovation of social management is a complex and comprehensive system.To ensure that it can work well to the last as it shall do,we must center on the theory of administrative process,construct relevant system to guide,improve,and safeguard the social management and its innovation through the implementation of laws and the improvement of legal systems.This also helps to build a long-lasting problem-solving and development-innovating mechanism with the guidance of participative administration or even self-government belief to cope with the issue of corresponding right,responsibility,and benefit.

social management;innovation;administrative law;value analysis

杨建顺:中国人民大学法学院教授,博士生导师 (北京100872)