□ 郁璇

嘉兴市开展排污权交易的经验及启示

□ 郁璇

嘉兴市作为全国首家开展排污权交易的地区，结合我国国情和本区域的特点，通过建立排污权初始分配制度、排污权溢出购入量制度、排污权区别定价制度以及拍卖和租赁制度，大胆运用市场手段治理环境污染的制度创新，其特有的成功经验为我国排放权交易体系的建立提供了借鉴。

排污权交易 初始分配 制度创新

排放权交易就是根据一国或者某个地区的环境容量确定一个排放上限即排放的最大限额Cap，然后由权威机构以发放排放许可证或者排放权指标等形式向被纳入到该交易实施范围内的所有“排放源”授予排放权，并允许这种权利像商品一样进行交易，以此来控制污染物的排放总量，降低污染治理费用。排放权交易是科斯定理在环境治理领域的典型应用[1]， 1986年被美国首先应用于二氧化硫和水污染的管理中[2]，后来在德国、日本、欧盟等国家得到普遍运用。基于这种手段的有效性，我国也开展了关于排放权交易的各种实践，尤以浙江省嘉兴市的排污权交易最具典型性。

1 制度与基础设施建设

经济的快速发展与环境污染问题似乎总是相伴而生的，嘉兴也不例外。嘉兴地处平原水网地带，全市河道总长1.38万公里，拥有高达8%的水域面积。随着经济的发展，水污染日趋严重。以2006年为例，化工、纺织、印染、造纸、制革等高能耗、重污染行业的产值仅占全市总产值的34.6%，但化学需氧量（COD）的排放占排放总量的84.3%[3]。在此背景下，嘉兴市引入了国际上通用的治理环境污染的排放权交易制度，进行了制度与基础设施建设。

1.1 建立、健全实施排污权交易的各种制度

纵观国外现有成功实践，要推行排放权交易、建立排放权交易市场，首先要从法律上确认排放权的合法性，规定排放权交易主体和监管主体，并制定相应的排放权交易规则[4]。因此，嘉兴市从2003年就相继发布了《嘉兴市环境污染整治行动方案》、《嘉兴市人民政府关于加快实施市区工业污染源(危险源)整治工程的意见》、《嘉兴市跨县（市、区）行政区域水环境污染处理暂行办法》、《嘉兴市区城市建筑垃圾管理办法》、《嘉兴市级环境保护专项资金使用管理暂行办法》等地方性法规和文件。为了推行和规范排污权交易，嘉兴市从2007年又相继颁布了《嘉兴市环境保护飞行监测办法（试行）》、《嘉兴市主要污染物排放排污权交易办法（试行）》、《嘉兴市主要污染物排放排污权交易办法实施细则》等文件，为排污权交易的开展奠定了法律和制度基础。

1.2 将排放源统一纳入到持续排放监测系统

美国在进行SO2排放权交易时，对纳入到减排计划中的排放源都安装了持续排放监测系统（CEM），用来准确判定排放源的实际排放量，增加排放交易的透明度，确保达到预期减排目标。没有这种技术支撑，排污权交易就无从谈起。嘉兴市从2002年起就与日本岛津公司合作，构建排放源的监控系统，在浙江省率先完成了排放源和大气、地表水的自动监测两大系统建设，并建成了一个中心和七个分中心，实现了对全市90%的排放源排放总量的全天候实时数据和图像的监控，对企业的排放数据和排污总量可以随时调阅和核查；19个地表水自动监测站和14个大气监测站可以对嘉兴的大气环境和水环境进行全天候的实时监控。

1.3 制定严格的排污许可证管理制度

排污许可证是国家环境保护行政部门根据一定区域的环境容量，按照规定，向申请排污的排放源发放的允许其从事一定排污活动的证明[5]。排污许可证是排放源排污的依据，可以作为排污权交易基准的认定。取得排污许可证的排放源就可以依法进行排污，通过采取各种节能减排措施节余的排污许可证可以进行交易。嘉兴市环保局对于符合规定的企业颁发《排污许可证》；对未达到规定条件或者超标排放的企业仅颁发《临时排污许可证》，并责令其限期治理或整改；未取得《排污许可证》或《临时排污许可证》的排污者，不得排放污染物。排放源在限期治理期间应当限制生产、实现达标排放，不得增加污染物的排放总量。整改期限届满前30日内，企业应向环境保护行政主管部门报告整改完成情况，申请领取《排污许可证》。对达到整改要求的，由环境保护行政主管部门颁发《排污许可证》；逾期未完成整改任务的，不予颁发《排污许可证》，《临时排污许可证》自行失效。

1.4 建立了污染物综合监管体系

嘉兴市通过一系列的制度安排和措施，初步形成了以环保机关为主、其他机关和社会人员联动的综合监控管理体系。首先，建立区域环保协作机制。嘉兴市成立了由副市长任组长、市有关部门负责人和县（市、区）分管领导为成员的区域环保协作工作领导小组，下设办公室，加强对区域环境污染治理工作的领导；同时，还建立了联席会议制度，加强信息通报和协调联系。其次，建立部门协作机制。以市纪委监察局牵头，由市环保局、市公安局、市检察院、市法院等部门组成协调小组，综合运用经济、行政、法律等管理手段，严厉打击各类环境违法违纪行为，为排污权交易提供了有力的保障；最后，鼓励和支持公众参与。通过组建环保志愿者服务总队，动员社会各阶层协助环保部门监督管理环境污染防治，形成上下联动的局面，提高了监控效率。

2 主要内容

嘉兴市排污权交易在排放权的初始分配、排放权的定价、排放权的购买、排放权交易平台等诸多方面实现了创新。

2.1 排放权的初始分配

排放权的初始分配是排放权交易制度的一个重大问题，涉及到各方面的利益平衡问题。Barde认为初始排放权的分配是形成和制定政策的最大壁垒[6]。在现有的排放权交易实践中，运用最多的是免费分配和公开拍卖方式[7]。公开拍卖是对环境污染外部性的内部化，是对市场价格扭曲的纠正，将拍卖所得作为政府的财政收入来源，也是非常有益的。但是由于企业的抵触心理，使得这种有偿的初始分配方式遇到很大阻力，而且可能发生某些利益集团操纵排放权交易市场价格的问题[8]。免费分配虽然可以很好地解决上述问题，却无法真实反映排放权的价格，而且以现时排放量作为初始免费分配的依据在一定程度上会驱使排放源扩大排污，对实施清洁生产的排放源造成实质的不公平[9]。

为了提高排放权交易效率，嘉兴市采用了迂回方式，“跳”过了初始分配这一难题。在排污权的初始分配上采取了新老企业有别的制度，对于老企业基于先占予以认可，对新企业实行有偿获得的制度。即不考虑2007年11月1日前已经获得排污权指标的老企业，只规定在2007年11月1日后进入市场的主体(含新建、改建、扩建)必须首先通过储备交易中心获得排污权指标后才能投入运行。嘉兴南湖区则充分发挥了价格杠杆的作用，创新采用了初始排污权有偿使用制度，即不仅是新建、改建和扩建的项目需要通过购买排污权指标后才能动工，已经获批的老项目也要有偿取得排污权后才能继续运营。

2.2 排放权的定价

嘉兴采用了排放权区别定价制度。目前，嘉兴市排污权储备交易中心的定价分为两个层面：交易中心向企业购买排污权指标的价格为1.5万元／吨SO2，5万元／吨COD；企业向交易中心购买排污权指标的价格是：2万元／吨SO2，购买COD的价格则根据行业的不同分别是6万（一般污染行业）和8万元（化工、印染等重污染行业）／吨；对于符合产业政策的企业则实行5万元的优惠价。该价格的确定是由嘉兴市环保局委托浙江清华长三角研究院做出的。以COD为例，首先选择十个有代表性的企业，包括重度污染、中度污染和其他行业，然后测算出这些企业减排一吨COD需要的各种成本，最后取其平均值。

2.3 排污权的购买

2.3.1 实行排污权溢出购入量制度

根据国家的“十一五规划”和浙江省的规定，嘉兴市由于新建、改建、扩建项目新增的主要污染物排放量，必须在总量平衡条件下寻找替代削减指标，即在控制污染物排放总量的基础上，新增的主要污染物排放量必须从已占有环境资源的老企业完成减排任务后削减的减排指标中解决，并且规定这些项目要根据不同行业按照1：1.5和1：1.2的削减指标进行审批。通过采取排放权溢出购入量制度，达到逐步减少污染、强制减排的目的。

2.3.2 实行灵活的交易制度

为了提高初始排污权有偿使用效率，缓冲管理过程中面临的各种冲突，排污企业可以按照环保部门核定的允许排污量采用多种灵活交易形式：第一，一次性买断排污权；第二，分期分批购买排污权；第三，购买临时排污权；第四，未购买排污权或临时排污权的排污企业可以进行自主减排。

排污企业选择一次性买断排污权的，必须在2008年8月31日前到南湖区排污权储备交易中心办理相关手续并支付相应的购买费用；选择分期分批购买排污权的企业，应当在2010年12月31日前支付完毕所有排污权交易费（未买断的部分自2008年9月1日起按日征收排污权使用费，征收标准为13元/吨/日COD，3.2元/吨/日SO2）；购买临时排污权的企业，以年度为单位缴纳排污权指标使用费，COD为2400元/吨/年，SO2为600元/吨/年；选择自主减排的排污企业的COD、SO2排放量须在区环保局的核定基数上逐年下降，下降目标不能低于国家、省、市的规定；达到上述减排标准的自主减排企业，不再承担排污权指标的使用费，并享受政府减排专项资金补助政策，但排污权指标属政府所有，排污单位发生转产、破产、关停等行为导致排污停止或减少的，由政府无条件收回。

2.4 排放权交易的平台

嘉兴市排污权储备交易中心是经嘉兴市人民政府批准成立的全资国有企业，是嘉兴市环保局下属的一个独立核算单位，主要是在嘉兴市环保局的授权和指导下从事COD和SO2的排污权交易的专门机构，是嘉兴市排污权交易的指定平台。为了顺利运行，市政府首先拨给交易中心一笔启动资金用于排污权的收购，交易中心的日常运营开支主要通过对排污权交易的双方按5%的比例收取交易管理费（或在排污权交易收益中按5%的比例提取交易管理费）和交易差价来保障。

嘉兴市南湖区出于税收的考虑，将排污权储备交易中心定位为事业机构，下设排污权交易管理公司负责日常管理，设有财务、档案管理等职位，主要通过财政补贴和收取管理费维持其日常运营，包括对在一级市场购买初始排污权的企业收取1%的管理费和在二级市场进行交易的双方各自收取1%的管理费。

3 启示

通过对嘉兴市排放权交易体系的运作和实施效果的考察和分析，有助于为我国排放权交易体系的建立提供一些借鉴和启示：

3.1 实施排放权交易应当制度先行

健全的法制建设是排放权交易能够健康发展的基础，尤其是一项突破传统管理模式的新制度更加需要法律制度的指引。市场机制虽然具有开放性、灵活性等特点，但是如果没有良好的法制环境，市场的缺点也会暴露无遗。法律制度的规范性可以给市场主体提供一个公平、公开、安全的交易环境，保护合法者的权利、追究违法者的责任，使市场主体自由、有序的进行交易，实现资源最优化配置[10]。具体包括对排放权交易的合法性的确认、排放源的排放标准、交易主体、交易范围、初始排放权的分配、排放权指标的定价、交易规则、交易监管以及交易激励机制等配套制度建设。

3.2 做好排放权交易的基础设施建设

3.2.1 在线监测

借鉴美国SO2排放权交易的成功经验，与排放权交易相配套的在线监测系统包括环保行政部门和企业两个层面。环保行政部门主要包括三个:排污跟踪系统(ETS)、年度调整系统(ARS)和许可排污跟踪系统(ATS)。其中，许可排污跟踪系统由企业的连续监测装置提供支持，保证污染物排放数据的及时、完整和精确性，是排污权分配、交易、达标审核的唯一官方记录，为环境保护行政管理部门提供了有效监测手段，并为排污权交易市场提供相关信息[11]。

3.2.2 许可证的管理

排污许可证制度是以污染物总量控制为前提，将某一控制区域作为一个完整的系统，采取措施将排入这一区域的污染物总量控制在一定数量之内，以满足该区域的环境质量要求。这种总量控制主要包括污染物的排放总量、排放地域和排放时间[12]。因此，排污许可证是进行排污权交易的一个重要依据，可以根据当地环境容量和减排目标通过重新核发许可证的方式达到强制减排目的。

3.2.3 开展排放权交易应当循序渐进

开展排放权交易需要有坚实的基础和前提条件作为支撑，需要结合客观实际，采取循序渐进的方式逐步建立统一的排放权交易市场。出于可操作性和成本最小化的考虑[13]，可以基于我国现有的在线监测系统和配套设施的安装和实施情况，结合国家的“十一五”和“十二五”规划，采用省级区域试点的方式开展排放权交易试点。在此之前，可以通过制定政策措施鼓励排放源进行“早期减排”，建立自愿排放权交易市场。

3.2.4 成立“国家排放权储备中心”

国家作为环境资源的“所有者”，有权对环境资源进行统一配置。为了更好地协调和规范各地的排放权交易、保护环境，国家应当成立统一的排放权储备中心，可以将其定位为环保部下辖的事业单位，负责监管排放权交易。同时，在各地设立排放权储备分中心，加强对各地排放权交易的管理。具体包括:第一，制定交易管理办法，对排放权交易进行宏观调控与约束，为交易活动提供指南；第二，在交易活动之前，确认排放权指标的真实性；第三，确认交易双方交易协议的有效性和交易产品、排放量、排放去向以及有关技术要求；第四，指导交易参与者确定交易价格或价格幅度；第五，督促双方在交易完成后及时办理排放许可证的变更手续，明确各方责任；第六，核查排放交易量，对排放交易工作进行整体评估、统计，总结、完善交易管理体制[14]。

3.2.5 建立排放权交易激励机制

环境资源的日益稀缺性可能导致排放权交易市场的潜在卖方不活跃，不愿出售排放权指标，出现“有价无市”的尴尬局面。为此政府管理部门应当积极出台相关措施，建立排污权交易激励机制。国家可以加大对管网、在线监测系统等基础设施建设的投入力度，通过为减排企业提供各种财政和税收保障措施及配套制度的安排推动先进清洁技术的引进和开发，真正实现以排放权交易保护环境的目标[15]。

（作者为天津大学管理与经济学院博士研究生）

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