伪满洲国的县级地方财政

2011-01-31郭冬梅

外国问题研究 2011年2期

郭冬梅

(东北师范大学日本研究所,吉林长春 130024)

地方财政是地方制度的重要组成部分,是在研究地方制度中不可忽视的问题。但是在我国现有的伪满洲国地方制度研究中,学者们大多只关注地方行政,对地方财政则缺乏相应的分析与研究,这不能不说是一种遗憾。本人认为,通过研究伪满洲国的地方财政,可以使我们更深入地理解伪满洲国地方制度的特点,从而更深刻地揭示日本侵略者对中国东北地方进行统治的侵略本质。

县是伪满洲国介于一级行政单位省和最下级行政单位街村之间的行政区划。伪满洲国成立初期,由于日本侵略者一时还无法实际掌控省级政权,因此把统治的重点放在县上,鼓吹实行县的“自治”。对于县级地方财政,他们通过建立以日本人为主体的税务监督署,牢牢控制了地方征税机关。在进行国税与地方税分离的同时,进行税制整理,并建立预算决算制度,通过改变旧军阀的“包办”财政,实现对县级地方财政的掌控。1935年《地方税法》发布,初步理顺了地方财政。但是随着日本人实现对省的掌控,省地位上升,1936年省地方费设立,蚕食了县市的财源,使本来便脆弱不堪的县级地方财政受到沉重打击。太平洋战争爆发后,伪满洲国亦建立战时体制,为此迫切要求县市实现财政自立,因此在 1940年再次对县级财政进行改革,图谋给县市创造基本财产,期待其自立。日本侵略者在伪满洲国的县所实行的地方财政政策,是其对东北地方掌控的重要内容之一,有必要进行深入的研究。

一

“九·一八”事变后,日本侵略者虽然通过汉奸熙洽、张景惠和臧式毅等的归顺,占领了东北三省,但是并没有完成对省级政权的实际掌控。为此,他们把掌握政权的重点放在了省的下级区划县上。在辽宁省,他们早就通过向各县派遣“自治指导员”,配合关东军的军事行动,在各县成立日本人直接掌控的傀儡政权。在他们为即将成立的傀儡政权所设计的地方制度中,亦把地方统治的重点放在县级政权上。如 1931年 10月 21日,松木侠起草的《满蒙共和国统治大纲案》中,即称“要尽量减少官治行政的范围,减少官吏,进行自治的行政”,而“地方自治体”不是省,而是“县及市”[1]。

1932年 3月 1日,伪满洲国宣告成立。同年7月 5日,《县官制》(教令第 54号)和《自治县制》(教令第 55号)同时出笼。

《县官制》的主要内容是:县置县长、参事官、事务官等,参事官辅佐县长;县公署设总务科及内务局、警务局、实业局等一科三局[2]附录36-39。《县官制》颁布后,“日本参事官成为合法”[3]435,日本人掌握了县政。

《自治县制》分通则、县行政、县自治委员会、财政四章。主要内容是:县为法人,受国家监督在法令的范围内处理其公共事务及依法令属于县的事务;以县内有住所者为县居民,根据本法享受权利承担义务,县关于县居民的权利义务及自治事务可以制定县条例及县规则,但不得和其他法令相抵触,而且其制定改废须经民政部总长的认可;县置县长、参事官及以下各职员,县长代表县,受省长的指挥监督统括县的行政,参事官辅佐县长参划县政的机务;县设自治委员会,以居民未满三万的县七名、三万以上七万未满的县十名,七万以上的县十五名的比例组织,委员标准为在县内居住一年以上,年龄 25岁以上的男子,有相当的知识经验、德望高者,经省长认可由县长选任。自治委员会有对以下事项进行决议的权能:审议县的预算及决算、县条令的制定及改废、县税及使用费手续费、夫役及现品的赋课、县债的募集及其条件的变更、预算外支出及应作为预算外支出的义务的负担、县基本财产的设置及其管理处分、不动产的购入及其处分、仓谷的设置及其管理处分等;关于县的财政,规定岁入岁出预算要得到民政部总长的认可,县可以募集县债等等[2]附录90-91。

单从《自治县制》的法律条文看,“它具有一定的进步色彩”。首先它赋予县以“法人资格”,强调了县作为地方团体的性质;其次它设计了县自治委员会,有以县财政的预算决算等为中心的应有的权限;再次,县拥有一定独立的财政权,能够保证其自治政治的运营。不仅如此,县自治委员实行无薪名誉职制,也可以说是近代日本地方制度中的“名望家自治”理念的反应。因此《自治县制》被普遍评价为“民主自治的色彩很浓”[4]176。

伪满政府强调制定《县官制》及《自治县制》的主旨是:(1)自治县的确立;(2)县行政组织的改革;(3)包办制度的废止;(4)县财政紊乱的肃清;(5)通过派遣日本参事官制度改革地方行政的腐败,“刷新县行政”[2]91。相对于初期只有《省官制》而无《省制》的省级地方制度来说,日本侵略者把实际掌控的县和市作为“满洲国名实一致的唯一的地方自治团体,县政的刷新及充实乃自国家草创期即致力之所在。是诸旧弊的革除、治安的整备、财政的确立及民众教化的唯一单位。”[5]19-20

但是日本侵略者很快发现,具有一定进步色彩的《自治县制》的颁布过于草率。法令发布后,很快地方反对之声不断,“由省提出种种意见”,“本部考察后亦认为有改正的必要”[2]附录95,因此《自治县制》被束之高阁,“最终也没有实际执行。”[4]176

1933年,民政部向各主要县派出调查员,调查县政中存在的问题。在奉天省各县,“事变以来,趋向自治,把国税的地租和不动产登记税作为地方收入充当各县的自治费。因此支出任意膨胀,稍微大一些的县进了多数人员,给法外的高薪,而有的小县连正常的支出也无法实现”。而在“黑龙江省各县中,对于元年度公布的县官制,有的改,有的没改,行政组织呈现不同的状态。”“吉林省各县则仍为旧制。”[6]5各县县政中仍然存在严重的“包办政治”,“各县县长尚未经政府正式任命,县属职员亦多由县长任意采用”等乱象依然存在[6]5。为此,1933年 8月 12日,伪满政府以训令发布“各县临时改组办法”,具体包括《县公署执务暂定规则》、《县公署科局职掌暂行规定》、《县会计规则》和《县预算编成原则》等。其内容是:(1)把县署各局统一改为县公署,改变原来每当县长更迭时职员也异动之弊,变成正式的委任令。(2)县的机构设为总务科一科和内务、警务、财务和教育四局。(3)把县分成甲乙丙丁四级,各县公署职员和雇人实行定员制。但各县的日人“参事官、副参事官属官等在定员外”。(4)关于县的财政问题的规定[6]268-269。由此刷新伪满不统一的县的行政运营。

为了早日控制中国东北的经济,伪满政府的县级地方财政政策与行政政策相伴而生。

首先是控制地方税收机构。“作为确立强化国家财政的重要手段,决定废止各省公署的财务厅”,“与省财务厅废止的同时,在奉天、吉林、哈尔滨、齐齐哈尔、承德五处设税务监督署,实行征税机关的直辖。各署长为汉满人,而副署长清一色日本人,使其指挥原来的地方征税机关税捐局及县公署。”[6]51

其次是着手对税制进行整理。“为期税制的根本确立,订立国家财政的基础,应该先进行国税和地方税的划分。”[6]511932年 9月,伪满财政部发布训令《国地税划分案纲要》,规定“从前属于中央及省政府的岁入总变成国税,其他为地方税,归市县及设治局征收”[2]266,实现了国税和地方税的划分。而后,1933年为了继续对税制进行整理,统一了车牌税和入省车税等。1934年 1月,伪满政府动员“全满”税捐局进行地方财政调查,欲在调查完了之后进行地方税制的根本改革[6]52。对“居民经济事情等 52项目及事项进行调查的地方财政特别调查”,第一年度完成 71县,第二年度完成 48县,已完成全部的 70%以上,对后来实行的“第一次地方财政整理益处极大。”[7]57

再次是着手建立预算决算及会计制度。伪满政府指出,军阀时代的“原来的地方团体的财政为包办制,不存在严密意义上的预算决算制度,也没有确立会计监察制度”[2]107,因此有必要进行改革。1933年 8月 12日发布的《县会计规则》和《县预算编成原则》即规定:县的支出经费除国库补助外,以自收自支为原则,县应该每年制定岁入岁出预算,在前年度向该管辖省公署提出,在审查上转送民政部受其认可,除不得已经费产生不足外,不得提出追加预算[6]268-269。“市县财政的监督第一次为省长,第二次为民政部总长。”[2]1071934年在省公署民政厅内设置财务科,“使之掌管市县预算决算事务。”[21]108

其四,为了表明县为“自治团体”,赋予县以某些财政权力。1933年 8月 12日发布《县会计规则》和《县预算编成原则》还规定:县在岁计的必要上可以募集县债,但要经省公署的审查和民政部总长的许可;县可设预备费等[6]268-269。

由上可见,伪满洲国成立初期,为了早日控制地方经济的命脉,日本侵略者着手进行了地方财政的整理,通过成立以日本人为中心的税务监督署,牢牢控制了地方税收机关。并着手对税制进行调查和整理,实现了国税和地方税的分离,并统一了部分混乱的税目。同时通过建立预算决算和会计制度,赋予县在财政上的某些权限,一定程度上改变了原来军阀统治时期“腐败”的“包办”财政,将地方财政权牢牢地掌握在自己的手中。

二

1934年伪满洲国变为帝制,同年 10月,伪满政府对省官制进行了改革,加快了日本人掌控省级政权的步伐。此后在新形势下,也开始对县级行政进行改革。11月,以部令发布《县官制》的部分改正。

1935年 2月,新省制实行后召开了第一次省长会议,“为了彻底实现王道国家的善政”,决定以地方产业、民度、政治经济状态为基础,进行县的废置合并。并决定从来年的 7月开始,全“满”一百六十三县,“决定新设类似于日本的县会制度的县厅咨询机关——咨议会,规定咨议会一县由八名至二十名会员构成”,其会员资格为:“受省长认可,县长选任;三十岁以上的男子;在县上居住二年以上。”其使命是“县预算的编成;县条例的设定、改废;县财产的管理及处分;参划县财务及权利的设定。”[8]从未实行过的《自治县制》中的“自治委员会”构想变成了咨询机关咨议会。

3月,十省总务厅长会议召开,探讨了“第二次地方行政区划刷新政策”的县的废置分合问题,决定了民政部的大政方针,以期县在完成“作为中央集权下的派出机关的任务”同时,“为将来进行地方自治制确立适当的改革方针。”[9]其“主要目标是治安维持、县财政的健全化、平均化和民族问题的解决。”其基本原则为:“一是县的废置分合以经济、交通、物产的中心地为基准,尽量使各县财政平均化进行区划,并便于治安的维持。二是从五族协和的原则出发,对杂居地的区划尽量加以特殊考虑。三是县公署应选择经济、交通及地理上均为县中心之地。”[10]其具体内容是:第一,治安的维持。“大集团的匪贼经过数次的大讨伐已经不见踪影,满洲国治安的重点在于游击战法的所谓思想匪。”对于他们的“变幻出没”,最重要的是警务机关的统制和联络。原来的县的区划划分和“思想匪的游击区域无关系”,对其加以改变是这次县的废置分合的重要目标。第二,县财政的健全化、平均化。目前县财政的状况是“能够渐渐自立的仅是一部分地方。康德元年的预算中民政部负担的县财政补助费总额三百万圆、治安维持会费四百万圆。”第三是民族对立的解决,主要是解决朝鲜移民和“满洲”人产生的纠纷。第四是“实现作为中央集权下的派出机关的作用。”[10]7-8也即面对着中国人民抗日斗争转向游击战、思想战的新形势,同时为解决县财政的“无法自立”以及日本侵略带来的民族纠纷问题,对县的区域进行重新划分,更加强调县作为中央集权下的“派出机关”的功能。

为了实现县财政的“健全化”,1935年 8月24日,伪满政府以敕令第 105号发布《满洲国地方税法》及其施行规则。法律规定,“县旗市除法律另有规定者外,得依本法赋课地方税。”为把地方税和国税相区别,在名称上称为“捐”[7]57,其种类包括国税附加税和独立税两种,具体为:(1)营业税附加捐。以国税个人营业税及法人营业税额为标准,除特别的场合外,把课税的限度限制在本税额的 50%以内,“由此一方面实现国税的调整,另一方面图谋负担的普遍化、公正化和课征的简易化。”(2)地捐。对土地所有者和准所有者进行赋课。关于应课税的土地、课税标准、课税率等遵循从前之例,“原来未规定的非课税土地的范围从敬神崇祖及公益的视角出发确定。”(3)房捐。对于房屋所有者,以该房屋的买卖价格为基准课税,为了使农村负担和农耕地负担均衡,此课税地域限定在市街地或准市街地,而且在土地课税综合改正前,以房损补足其宅地的收益和家屋的收益。(4)户别捐。和前者同样是在市街地或准市街地征收的税收,根据纳税义务者的资力,对构成一户或虽未构成一户但有独立生计者、有营业场的法人或组合进行赋课为原则,避免和营业税附加税的重复。而且,同居者的所得及资产加在纳税义务者中。(5)杂捐。现行地方税的杂捐在全国有 200多种,本法规定车、船、渔业、不动产取得、屠宰、观览等六种为法定杂捐,关于法定以外种类的赋课需要大臣的许可。现行的杂捐除特殊的以外,要尽可能进行整理[11]。

关于地方税实行的方针,伪满政府指出如下几点:“一是避免负担的急剧变化,谋求负担的普遍公正化;二是谋求国税制度的调整;三是确保收入的同时,谋求国民权利的伸张;四是实现国家的统制之实。”[12]97

《满洲国地方税法》的出笼,改变了以往县市税收不统一的混乱局面,标志着伪满政府初步理顺了县市级地方财政,实现了对县市地方税赋课征收的全面统制。“原来地方税的赋课征收进行全国统制的只有车牌捐、木捐及矿业税附加捐三者,其他的则由各县市自由确定,由于没有可依据的成法,因此极不统一,在指导监督上甚为不便。”[12]97地方税法彻底改变了这种状态。

三

1936年到 1937年,伪满洲国的主要任务从“治安”向“满洲开发”转变。同时由于日本侵略者已经实际把握了省级政权,因此开始实施统治重心的转移。1936年 12月,重新赋予省地方财政权的《省地方费法》发布,其经费的来源多是原来属于县市地方税的财源,由此给县的财政带来了严重的影响。作为省地方费来源的“禁烟特税附加税,原来作为禁烟特税提成金(交付金)属于县旗的收入。其他各税也原来作为县市税赋课征收”,“因县市税向省地方费的转让,县市每年约丧失近五百万圆的财源”[13]。也即省地方费的新设,蚕食了市县旗的有力财源,使本来贫弱不堪的县市旗财政雪上加霜。以至于有学者哀叹说“市县旗的地方团体政治自治不用说,就连财政自治的能力也缺乏,成为自治缺乏者。”[14]71

1937年新时期地方机构改革正式拉开帷幕。伪满政府在发布的《满洲国地方行政机构改革案要纲》中,一方面尽可能扩大省公署的权限;另一方面对于县,则规定“改革现在暂行的制度,重新制定县制和县官制等诸法,确立地方制度,特别是明确县参事官制度的法律地位。随着交通、产业的发达和经济中心的变动,进行需要改废的县官署的分合。特别整备作为街村育成的当事机关的地方团体的机能。”[15]

为此,12月 1日,伪满洲国政府以敕令第 411号公布了新的《县官制》,以敕令第 408号公布《县制》,同时规定从来没有真正实行的《自治县制》被废止。新《县官制》规定:(1)县置县长、副县长、理事官、事务官等职员;县长受省长的指挥监督,拥有行政权、职员监督权、警察权以及监督下属街村行政权等;副县长辅佐县长,由现任参事官转任。规定新法令自 1937年 12月 1日开始实行[3]599-601。新《县制》则规定:县为法人,县可设条例;县咨议会条项废止[16]。

通过改革,伪满洲国的县具有了如下新特点: (1)重新明确了县的性质,虽然仍承认县为法人,但“县不设咨询机关”,更强调的是“县作为国家的行政区域”“进行官治行政”的机能。(2)把县参事官改为副县长,“法规上进一步明了县长的辅佐机关”[17]31,“把地方最高日系官吏的权限明确化、日本化。”[18]加深了日本人对县级政权的实际控制。因此此次县的改革被批评为“县制连咨询机关也没有,县政专门由县长掌管,官治的色彩最为浓厚”[14]61,具有“强烈的中央集权主义、官治主义”[17]4。由此伪满洲国县制彻底撕去了所谓“自治”的虚伪面纱。

同月,伪满政府还以敕令第 493号公布了《地方税法》改正。规定地方税的种目有营业税附加捐、自由职业税附加捐、家屋税附加捐、地捐和杂捐。原来的独立税房捐变成了家屋税附加捐,取消了户数捐,新增自由职业附加捐[13]。这些改革是随着一系列相关税法的发布和省地方费的调整而相应实行的。

可以说,1937年以后,伪满政府为了推进“满洲开发”,把行政的重点放在了省上以后,县便处于一种极为尴尬的地位。由于省地方费的实行,加上下级的街村制的实行,“县变成了日本的郡一样的命运。”①日本的郡是介于县和市町村中间的行政区划和自治体,其设立时即遭到反对,不久被废除。其地位可想而知。尽管有人主张,“把地方行政的重点不是放在省行政上,而是重点处理县市旗的行政,除了有利于快速确立中央集权制外,另一方面对于快速实现民生的向上安定,不是省而是以县市旗为中心体进行也是合适的。”[19]但是由于县频繁进行废置分合,因此认为应该把行政的重心转移到省上的想法还是占据了主流。省级财政侵蚀了县级财政,县的重要地位开始下降。为此,日本侵略者认为已经完全没有必要强调所谓的县“自治”,便毫不犹豫地撕去了从“自治委员会”到“咨议会”的“自治”假面。

四

由于中国军民对日本侵略者的坚决抵抗,日本速战速决的美梦破产,中日战争走向长期化。与此同时,日本还预谋挑起太平洋战争。为了全面地支持战争,日本不仅在国内开始实行国家总动员体制,还要求其傀儡政权伪满洲国,以“建设和日本一体的国防国家为第一目标”[20]。为此, 1939年再次进行了县的废置分合。1940年 11月27日,伪满国务院会议通过了《行政机构改革要纲》,预计从1941年开始实行。其基本要点是:一方面精简中央机关,把中央产生的剩余人员转移到地方;另一方面,对于地方官厅,“鉴于地方行政的实绩,对县旗的机构进行整备充实。”其具体的方法是:(1)县旗长副县旗参事官从大局出发统帅县旗的政治,使之发挥行政的综合性。确保庶务科长事务官定员及实员。(2)新设和强化掌管产业经济行政的科。(3)为了促进育成街村或准街村的地方团体及其下部组织,充实强化主管科,为此政府进行相关法令的改正,关于中央权限向地方的转移以其他途径实行[21]。

12月 3日,通过《市县旗行政机构整备要纲》。其内容:市县旗的地位和任务日益重要,因此需要改革和加强市县旗行政,通过扩大权限,建立财政,改革人事等措施,推动市机构的合理化,以及县旗机构的整备和充实[3]469-470。

与此同时,鉴于“满洲国的地方财政其大半依存于国库的补助金,缺乏自主性和弹性,从而地方团体自身很难根据形势树立财政计划,地方行政的综合运营不圆滑”[22]130-131,为了赋予地方财政以“自主性和弹性”,1940年 12月 11日,伪满政府又制定了《地方财政确立要纲》,决定自 1941年开始实施,三年完成。要纲主要是对国家和地方团体及地方团体之间的负担区分进行再探讨,在调整合理化的同时,积极谋划形成地方团体的基本财产,特别是税制的合理改正,增加地方团体的税收,“由此除去原来地方行政上堆积的各种不便不利,与地方行政机构改革的同时,实现地方财政的划期的自主独立性。使今后的地方事业计划脱离对中央的财政依赖,显著的活泼化。”[22]130-131其具体内容有:“一、对经费负担区分进行再探讨,国家和地方团体及地方团体相互的负担区分进行调整合理化,加以明确。(1)虽然是国家支付的经费,但是对地方团体有利的事务或事业的经费,其一部分由地方团体分担。(2)虽然是以地方费支付的经费,但是国家的要求强大的事务或事业的经费及需要特殊奖励资助的技术经费,其一部分由国家或上级的地方团体负担,确定其比例,作为分担金补助金 (交付金)交付,并逐渐制度化。二、积极形成地方团体 (特别是县旗市街村)基本财产。(1)随着现在正在实施的地籍整理事业的实行,无主或因其他原因属于国家所有的土地尽可能地下放给县旗及市街村。(2)其他的国有财产,但是适合成为县旗或市街村的财产的,以有利的方法交给附近的县旗市街村。三、税制的合理改正及增加地方团体的税收。(1)关于税制全盘进行再探讨,赋予适应地方行政实际的财政力,进行地方税制的合理改正。作为过渡性的措施,把国税的地税、出产粮谷税、矿区税、矿产税、禁烟特税的 50%和事业所得税的 40%分与省地方费;属于省地方费的税收的一部分作为事实上的分与税交付给县旗及市。(2)为赋予税收的强力性,对于县旗市进行限制外课税。(3)应考虑对于一部分有特殊利益的事业,其费用由受益者负担的制度。四、对于重要林野地域的县旗,根据国有林事业特别会计通过省地方费,根据面积和出材量算出交付金交付。五、渐渐减少地方财政调整资金,使之分配合理化。(1)随着上述一至四项的逐步实施,渐渐减少地方财政调整资金,将来由特别会计支付的补助费,只限于对所谓赤字的补助费。(2)地方财政建立后,地方财政调整资金特别会计的财源以有弹性的国税的百分之几的低利率支给。”[22]131-132此次改革取得了一定的成效,一定程度上缓解了地方对中央财政的依附[22]130-131。

与此同时,鉴于战时体制下“地方行政事务激增,财政需要显著增加”,导致“大部分的省、市县旗财政窘迫”,12月 28日,伪满政府公布《关于国税的地方分与法律》,决定从 1941年 1月开始实行分与税制度[4]183。

1944年 11月 11日,伪满政府又制定了《对地方团体的征税交付金的交付之件》,12月 18日制定了《地方分与税法》、《地方税法》、《省地方费法改正之件》,规定从 1945年 1月1日开始实施。但是不久,日本便迎来了战败的命运,傀儡政权伪满洲国也宣告终结。

总结

伪满洲国的县级地方财政随着伪满洲国县级地方统治政策的改变而不断发生变迁。在建国初期,鉴于省级政权还把握在张学良时代的旧军阀手中,这些汉奸们表面上归顺,而实际上则拥兵自重,各霸一方,成为日本侵略者的一块心病。为此,日本侵略者极力弱化省级政权,转而把统治的重点放在县级政权上。建国初期发布了《县官制》和《自治县制》,但具有一定进步色彩的《自治县制》并没有实际实行。而是在 1933年 8月 12日,以民政部训令发布《县公署执务暂定规则》、《县公署科局职掌暂行规定》、《县会计规则》和《县预算编成原则》等临时改革措施。与此同时,伪满政府对地方财政的改革也很快着手。不仅设立以日本人为中心的税务监督署,掌控了地方税收机关,同时迅速划分了国税和地方税,进行了税制的整理。与此同时,为了便于统治,还要求县级政权实行预算决算制度等。1935年《地方税法》发布,明确了县级地方财政的税源,实现了对县地方税赋课征收的全面统制。但是 1937年,伪满洲国的建设进入到“满洲开发”期后,由于日本人已经实现了对省级政权的实际掌控,加之县级行政区划的频繁变更,因此日本侵略者把统治的重点又转移到省上,并颁布了《省地方费法》,赋予省以地方财政权,其财源侵蚀了原来县级地方财政的税收来源,给县级地方财政带来了严重影响。太平洋战争爆发后,为了配合与日本国内的战争体制,也迫切要求伪满洲国建设战争体制,在财政上要求地方实现自主独立,减少地方财政对国家财政的依赖。因此通过重新划分国家和地方的经费负担、进行税制的“合理”改正、为县市创造基本财产等措施来推动县市的财政自主独立。此后又有若干改革,但很快日本迎来战败。综观伪满洲国成立 14年来的县级地方财政,主要具有以下特点。

其一,地方财政权牢牢掌控在日本人手中。日本侵略者通过在各地成立以日本人为主体的税务监督署,指导监督地方税捐局,把地方征税权牢牢地掌握到自己手中。

其二,县级财政始终处于贫弱状态。在 1935年 3月的十省总务厅长会议上,即指出县财政的状态“渐渐能够自立的只是一部分地方,康德元年民政部负担的县财政补助费总额三百万圆,治安维持会费达到四百万圆。”[10]7-81936年省地方费实行,蚕食了下级的市县旗的费用,更对市县旗财政的自立产生严重的影响。这种情况直至1941年《地方财政确立要纲》施行后才有了一定程度的缓解。

其三,从县级地方财政的支出上看,公署费和警察费占相当的比重。伪满洲国的地方财政“从建国年度开始到康德三年度的四年为第一期,第一期是专门以治安为中心的消极财政时代,预算的大部分充当了警察费和公署费。土木、教育、产业等行政经费不足。”[23]这通过表 1(以吉林省和龙江省为例)可以明显地表现出来。不过,通过考察,此后的县级地方财政支出中,虽然教育费有一定的提高,但警察费和公署费仍然是县级地方财政的主要支出 (见表 2),反映了日本侵略者在中国东北进行的疯狂镇压和白色高压统治。

表 1 吉林省和龙江省各县人件费支出及其所占比重 (1932-1935)

表 2 吉林省和龙江省各县公署费、警察费和教育费支出(1936、1939年)

其四,为了统治的便利,一定程度上引进现代的预算决算制度。日本侵略者最初试图把县作为“自治”团体,并一定程度上改变旧军阀时代的“包办”财政制度,引进现代的预算决算制度,由此而自夸“进步”。但是,其根本目的不过是为了其统治便利而已,绝非是真正为了中国东北人民的福利。而且和日本国内经过大正民主洗礼已经极大民主化和成熟化的近代地方自治制度相比,日本在伪满洲国所实行的县“自治”,极为苍白乏力,只不过是一个虚幻的幌子。这从“自治”最重要的议决机关县“自治委员会”的命运中可以看出来。“自治委员会”不仅从来没有实行过,而且变形为咨询机关后亦不能立足,很快名实俱亡,暴露了侵略者从来不会真正为被侵略人民谋福利的本质。

[1]満洲事変機密政略日誌其一[A].小林龍夫,島田俊彦,等解説.現代史資料 7満洲事変[M].みすず書房,1985:228-229.

[2]国務院民政部.第一次満洲国民政年報 (大同二年) [M].康德元年.

[3]中央档案馆,中国第二历史档案馆,吉林省社会科学院合编.日本帝国主义侵华档案资料选编伪满傀儡政权[M].中华书局,1994.

[4]满洲国史编纂刊行会编.满洲国史各論[M].第一法规出版株式会社,昭和 46.

[5]国務院総務庁情報処.満洲国大系 (日文)第二十一民政編[M].康徳元年.

[6]满洲国弘報協会編.満州国現勢 (建国―大同二年度版)[M].

[7]国務院民政部.第三次満洲国民政年報 (康德三年) [M].

[8]満洲評論,第八巻第九号:21.

[9]満洲評論,第八巻第十一号:20.

[10]満洲国第二次行政区劃刷新方策の検討[J].満洲評論,第八巻第十二号.

[11]満洲評論,第九巻第九号:16.

[12]国務院总務厅情报处编.满洲帝国概览[M].国务院总務厅情报处,康德三年.