赵淑芹 ，刘树明，唐守普

(1.石家庄经济学院公共管理学院，河北 石家庄 050031；2.河北省土地整理服务中心，河北 石家庄 050011)

随着“两种资源、两个市场”矿产资源战略实施，单纯考虑土地的矿产价值理念逐步被全面考虑土地利用的经济、政治、社会和生态综合价值理念取代。全方位的审视现行的矿业用地制度，特别是矿业用地退出制度显得十分必要。

1 我国矿业用地制度的基本特征

矿业用地是矿业权人因行使矿业权而产生的用地类型，随着矿区采矿活动的终止，承载和服务矿业的功能终止，矿业用地功能用尽。与其他国有建设用地类型相比，矿业用地不仅表现出了明显的准入-利用-退出的周期性特征(图1)，即采矿活动涉及的集体所有的农用地和农村集体建设用地，或国有建设用地通过办理临时用地手续或征收程序转为矿业用地(探矿用地或采矿用地)，矿业活动结束后，矿业用地转为原农业用途或转为其他用途的建设用地类型，还表现出了如下特征，见图1。

1.1 使用权人特定

国内矿业权人是经过行政许可的特定人或组织[1]。取得勘查许可证的组织或个人称为探矿权人，取得采矿许可证的组织或个人称为采矿权人。矿业用地的初始取得主体仅限于矿业权人。探矿用地由探矿权人或采矿权人申请，经过相应的国土资源部门批准，获得临时用地使用权；采矿用地由采矿权人申请，经过相应的国土资源部门批准，采矿权人获得国有建设用地使用权。矿业活动终止前，矿业用地只能随矿业权的流转变更使用权人，不允许单独流转。矿业用地使用权人与矿业权人一一对应。

1.2 仅用于承载探矿、采矿及与此相关的活动

探矿用地用于承载探矿活动，探矿权人可以在勘查作业区及相邻区域架设供电、供水、通讯管线，但不得影响或者损害原有的供电、供水设施和通讯管线；可以在勘查作业区及相邻区域通行和根据工程需要临时使用土地，但必须遵守有关法律、法规关于劳动安全、土地复垦和环境保护的规定。勘查作业完毕，及时封、填探矿作业遗留的井、硐或者采取其他措施，消除安全隐患。采矿用地用于承载采矿活动，采矿权人可按照采矿许可证规定的开采范围和期限从事开采活动，在矿区范围内建设采矿所需的生产和生活设施，并可以根据生产建设的需要，依法取得土地使用权。矿业活动结束，矿业用地退出转用。

图1 矿业用地进入-利用-退出的过程图

1.3 有偿取得和利用

土地管理法及实施条例规定，建设项目施工和地质勘查需要临时使用农民集体所有土地的，除与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同外，要支付临时使用土地补偿费。采矿用地要按照划拨、出让和转让等取得土地使用权的方式，支付土地补偿费、安置费或缴纳土地出让金，或转让费，并按照产业政策支付建设用地使用费。上述都是矿业用地有偿取得和利用的基本内容。

1.4 复垦后退出

现行的《土地管理法实施条例》第二十八条规定：“建设项目施工和地质勘查需要临时占用耕地的，土地使用者应当自临时用地期满之日起1年内恢复种植条件。”《土地复垦规定》第二十条：“对不履行或者不按照规定要求履行土地复垦义务的企业和个人，由土地管理部门责令限期改正；逾期不改正的，由土地管理部门根据情节，处以每亩每年二百元至一千元的罚款。对逾期不改正的企业和个人，在其提出新的生产建设用地申请时，土地管理部门可以不予受理。”由此可见，矿业用地实行复垦后退出制度。按照复垦的分类，“复原”是指复原破坏前所存在的状态，“恢复”是指将破坏的地区恢复到近似破坏前的状态。“重建”是根据破坏前制定的规划，将破坏土地恢复到稳定的和永久的用途，这种用途可以和破坏前一样，也可以在更高的程度上用于农业，或者改作建设用地，假如改变用途，新的用途必须对社会更有利。从当前的复垦实践看，“复原”难度较高，“重建”具有更大的灵活性，其可以按照公共利益及经济条件，来确定复垦损毁土地的利用方案[2]。

2 我国当前矿业用地退出机制及其问题

按照矿山生命周期理论，矿山闭坑或者报废，是矿业发展的基本规律。矿山闭坑或者报废，就意味着矿山退出矿业，矿业用地退出矿山企业。随着我国矿业总规模的扩大，矿业用地总规模不断增加，退出矿业活动的矿业用地规模必然同步增加。但当前的矿业用地退出状况并不乐观，存在退出数量少、节奏慢、质量低等现象。矿业用地粗放利用的主要原因，是现行矿业用地制度不适应矿业权主体多元化引起的退出途径不全、期限不匹配、退出激励不当和退出监管不到位等。

2.1 矿业用地的退出路径无法涵盖新情况

当前，矿业用地法规退出途径有两种：一是按照国有建设用地规范，二是返还集体，按照集体所有土地规范。第一种途径又可细分为归原拥有矿业用地的企业使用、国家闲置收回和提前收回三种情况。《土地复垦规定》第十七条规定：“生产过程中破坏的国家征用的土地，企业用自有资金或者贷款进行复垦的，复垦后归该企业使用；根据规划设计，企业不需要使用的土地或者未经当地土地管理部门同意，复垦后连续二年以上不使用的土地，由当地县级以上人民政府统筹安排使用；因国家生产建设需要提前收回的，企业应当对承包合同或者集资协议的另一方当事人支付适当的补偿费。”第二种途径又细分为二，一是损毁土地无法恢复原用途，但原集体经济组织愿意保留的，返还集体；二是生产过程中破坏的国家不征用的土地，复垦后仍归原集体经济组织使用。

上述退出途径设计已明显存在漏洞，没有涵盖所有符合退出的情形。比如，对已征用但没有破坏土地的处理没有做出明确的规定，对损毁土地无法恢复原用途，但原集体经济组织愿意保留的，返还集体后的利用类型没有做出具体规定。另外，缺少市场化的退出途径。退出途径不全面，造成退出途径不畅通。

2.2 退出期限匹配性较差

按照现行规定，探矿用地属于临时用地，使用期限为2年。采矿用地按照所取得的土地原初始权利状况确定使用年限，初始为国有土地的，按照国有土地使用权的剩余年限确定期限；初始为集体所有土地的，出让使用期限为工业用地的法定最高限50年，用地期限内不能完成矿业活动的，可申请续期。划拨用地不考虑使用期限问题。以采矿权为例，《矿产资源开采登记管理办法》(国务院令第241号)第七条规定：“采矿许可证有效期，按照矿山建设规模确定，大型以上的，采矿许可证有效期最长为30年；中型的，采矿许可证有效期最长为20年；小型的，采矿许可证有效期最长为10年。采矿许可证有效期满，需要继续采矿的，采矿权人应当在采矿许可证有效期届满的30日前，到登记管理机关办理延续登记手续。”

矿业用地使用权和矿业权两者的期限差异，会导致产生下列现象：一个服务年限为30年且采矿权期限为30年的矿山，矿业权人通过出让方式可以获得一宗使用权年限为50年的矿业用地。从土地利用角度看，无缘由地给了土地使用权人20年的无确定用途的土地使用权，既不符合土地稀缺国情与集约与节约用地要求，也不符合用途管制需要；从投入看上，虽然矿业权人在取得环节多支付20年的土地使用权费，但从土地价值不断增值的角度看，却给了土地使用权人转让剩余土地使用权的增值空间。而且，由于采矿活动30年终结，剩余的20年已经不符合矿业用地的用地特性，准入期限为矿业用地及时退出设置了障碍。

2.3 退出激励不适当

从用地周期看，矿业用地具有“临时和从属”性，矿业活动开始，矿业用地产生，矿业活动结束，矿业用地返还或退出转用。从质量和功能看，一定数量、质量和功效的土地经许可进入矿业活动，矿业活动结束后，矿业权人应返还或退出数量、质量或功效符合法定要求的土地，这是矿业权人取得和利用土地的基本前提。“谁破坏，谁复垦” 是矿业用地使用权人的法定义务，一是约束矿业权人少占土地，二是约束土地使用权人减少损毁。

由于过去我国矿业以国有矿山为主体，未复垦矿业损毁土地数量较大，需要政府投入的复垦资金缺口较大[3-9]。为解决上述遗留问题，实施“谁破坏，谁受益”的激励机制是恰当的，即谁对破坏土地实施治理的投入，谁获得或优先获得治理后土地使用权。但对新许可的矿业用地使用权人而言不适当。与过去比，不仅当前的土地紧缺度高，而且土地的生态环境和社会功能显化，对损毁土地进行复垦是当前土地使用人的法定义务。而“谁破坏，谁受益”一定程度上混淆了义务和权力的关系，结果形成反向激励：一是矿业权人在采矿后有转用经济潜力的区域多占土地，二是减轻了企业损毁土地的经济和社会责任，造成延时退地。

2.4 退出监管不到位

一是没有明确监管人。按照现行的法规，探矿权实行省、国务院两级许可，采矿权实行县、市、省和国务院四级许可。矿用用地中涉及的农用地的转用实行省和国务院两级许可，土地使用权的出让和转让实行市、省二级许可，由县、市两级国土资源组织实施。比如，对临时占用耕地的，《土地管理法实施条例》要求土地使用者应当自临时用地期满之日起1年内恢复种植条件。虽然《关于组织土地复垦方案编报和审查有关问题的通知》(国土资发〔2007〕81号)要求：“凡已经或可能因挖损、塌陷、压占、污染等原因对土地造成破坏的生产建设项目(生产项目是指开采矿产资源、烧制砖瓦等项目；建设项目是指交通、水利、能源等项目)，土地复垦义务人均应编制土地复垦方案”，由谁负责监督返还没有具体要求。

二是退出条件过于粗糙宽泛。《关于加强生产建设项目土地复垦管理工作的通知》(国土资发〔2006〕225号)要求“县级以上国土资源管理部门要对被破坏的土地进行调查和适宜性评价，按照“因地制宜，综合利用”的原则，依据土地利用总体规划，合理确定复垦土地用途，宜农则农、宜建则建。被破坏的土地要优先复垦为农用地，用于种植、林果、畜牧、渔业等农业生产；确实不适宜农业生产的，可以依法复垦为非农建设用地。”由于确定的复垦后土地用途范围广且时间无要求。由于不同用途之间的复垦成本存在差异性，会导致被破坏的土地优先复垦为农用地目标无法实现。

3 矿业用地退出机制设计

健全退出机制，对于合理利用土地、促进损毁土地复垦，实现占用土地的盘活和循环使用具有积极意义。

3.1 退出路径

首先，对探矿与采矿用地分类规范。由于探矿用地不是实质性的占有，不造成实质性的损害，且一般容易恢复土地原状。从探矿用地规范实践看，采用临时用地规范其取得、利用和返还方式比较合适。其次，对采矿用地分类规范。采矿用地按用途可分为工业广场用地、采矿区用地，以及尾矿库用地三大类[10]。用于建设厂房等辅助采矿的工业广场用地，属于不可逆的永久性占地，尾矿库用地一般属于可逆性占地。受矿产资源的赋存方式和矿种影响，采矿区用地的可逆性存在显著差别。对工业广场用地按照建设用地规范，按照相应的制度采取划拨、出让等方式取得用地。对尾矿库用地按照使用期限，可以选择采用租赁或临时用地方式。对采矿区用地，按照采矿对土地的损毁预测与复垦方案分类规范，对可逆性用地，按照原土地类型和所有性质规范，可以选择采取租赁、合作或股份合作等形式；对不可逆土地，按照建设用地规范。

在此基础上，矿业用地退出路径应包括收回国有土地使用权、返还农村集体经济组织、确权给企业或个人使用、其他退出方式(见表1)。

表1 矿业用地退出路径

3.2 激励机制

3.2.1 复垦费列支成本或列入建设项目总投资

复垦义务人要根据破坏土地面积和类型、采出原矿量、复垦标准等，依法缴纳土地复垦费，确保土地复垦责任的落实。但国家为鼓励复垦义务人及时复垦，允许土地复垦费列支生产成本或建设项目总投资并足额预算，以减轻土地复垦义务人的负担。

3.2.2 允许多途径获得采矿用地方式

当前，采矿用地的取得途径(图1)一定程度上不完全符合采矿用地的特点。以广西平果铝土矿露采为例，从征地、剥离、采矿、复垦，平均4年至6年，其中损毁约为2年至3年，经复垦后的土地仍然用于农业生产，“以租代征”，比征收方式更符合该矿区采矿用地模式。逐步实现特定的矿种或矿区实行“以租代征”不仅有利于节约与集约用地，也有利于耕地保护政策实施。

3.2.3 给予优先权鼓励

按照一定的标准复垦破坏土地，是土地使用权人的义务和责任。但要保证复垦义务人真正在生产建设活动中贯彻“统一规划、源头控制、防复结合”的复垦“软约束”，需要相应的激励措施，优先获得复垦土地使用权，既鼓励了复垦义务人及时复垦，又可以激励义务人高质量的复垦。

3.3 约束机制

3.3.1 明确复垦监管人

在复垦义务人比较明确的情况下，首先明确复垦监管人。比如，在矿业权确权的同时，明确同级的国土资源行政部门为相应的复垦监管人，复垦监管人要督促矿业权人按照批准的方案进行施工和投入相应的实物工作量，保障复垦方案实施。其次，确立复垦技术标准和退出条件，克服可垦性分析结果的人为性，保障监督有据可依，保证退出矿业的土地继续为人类造福。

3.3.2 严格规范复垦管理工作

土地复垦并非是简单的绿化和复耕。实践证明，只有制定严格详细的修复治理标准，能达到预期的效果，投入的复垦资金才不致于落空和流失。首先，制定科学的复垦规划方案，编制标准和严格的土地修复治理标准；其次，批准探、采活动，必须依据有无探、采后的复垦规划方案和资金渠道；第三，实施探、采活动，必须依据已批准的复垦规划方案；第四，探、采活动结束，必须依据已批准的复垦规划方案进行联合(主管部门、矿山和当地群众)验收。复垦规划方案不仅是依法批地的条件，更是矿业权确权的基本准入条件，确实防止复垦规划方案“编而不复”。

3.3.3 建立土地复垦信用制度

资金不足是目前困扰我国矿区土地复垦大规模开展的首要因素。除保证金和多方位筹集资金，加大土地复垦资金投入外，首先，保证土地复垦费纳入财政预算管理，专项用于缴费单位和个人破坏土地的复垦工作；其次，按照义务人完成批准的土地复垦方案的程度，评定义务人土地利用的诚信等级，并作为未来获取土地信用依据。对于不按照要求复垦土地的义务人，不再批复其新的建设用地需求和新矿业权的申请。

4 结论与建议

当前矿业用地制度目的体现在：其一，发展矿业，满足保障经济社会对矿产资源需求的用地需求，保障矿业活动相关利益者的权益；其二，珍惜和合理利用与矿业开发有关的土地，促进节约用地，切实保护耕地；其三，按照“谁破坏，谁复垦”原则，实现损毁土地复垦，挑选采矿者，减少采矿给环境带来的破坏，平抑矿业市场秩序；其四，完成采矿功能的用地转作其他用途，并顺利实现产权流转。按照矿业用地制度目的来考察，矿业用地退出制度绩效，有待通过一系列的制度建设来提高。

4.1 复垦责任制度化

按照行使矿业权不能损害土地使用权的原则，能利用的土地投入采矿活动，当采矿活动结束后，应该以“经济、生态和环境可接受”和“能利用”作为退出的基本条件。这就要求无论是何种类型的采矿权人，也无论是采取临时用地、租赁、征收、股份合作、地役权或相邻关系等何种方式取得土地使用权，都应该有相应的复垦制度约束相应的土地使用人，按照“谁破坏，谁复垦”原则，对损毁土地进行复垦。采矿活动结束后，将“能利用”的土地流转为其他用途，并最终实现复垦体系科学化。

4.2 依法、及时退出

矿业用地及时退出，不仅是缓解土地供需矛盾尖锐的措施，也是提高生活质量改善生态环境的要求。首先，按照节约用地原则确定各类探、采矿用地规模；其次，按照集约用地原则利用矿业用地；第三，对损毁土地采取“边利用，边复垦”方式，及时治理恢复，并敦促及时完成矿业用地功能的用地及时变更并实现产权流转，顺畅完成矿业用地循环，保障矿业用地对矿业的支撑和生态环境的需要。

4.3 多途径退出

矿业用地完成使命后，除应依法对其实施收回和返还外，还应该鼓励市场化的退出方式。比如，对于遗留未复垦的矿业用地，通过确权给实施复垦的企业、集体经济组织或个人直接使用，来鼓励对未复垦土地的复垦。对1998年《土地管理法》实施后新形成的矿业用地，对按照复垦方案实施复垦的使用权人，给予获得复垦土地优先使用权。随着制度的不断完善，矿业用地渠道取、退出多样化必然形成。

[1] 魏铁军.矿产资源法律改革初步研究[D].北京：中国地质大学(北京),2007：96.

[2] 刘小翠.露天矿区生态系统服务价值的动态变化研究[D].北京：中国地质大学(北京),2010:29-56.

[3] 骆云中,许坚,谢德体.我国现行矿业用地制度存在的问题及其对策[J].资源科学,2004,26(5):116-122.

[4] 张婉丽,李炜,吴永高.矿业用地管理问题探析[J].中国土地, 2005(12):18-19.

[5] 王金洲.我国现行矿业权制度与矿业用地制度的冲突及其对策[J]. 长江大学学报：社会科学版,2006,29(6):89-92.

[6] 高瑜.我国矿业权与土地使用权的冲突与协调[J]. 法制与社会,2007(8):88-89.

[7] 李炜,吴永高,吴峰晔.当前矿业用地管理现状[J].中国国土资源经济,2006(10):15-17.

[8] 白雪.我国矿业用地法律制度研究[D].北京：中国地质大学(北京),2008:21-32.

[9] 刘洪源.矿区土地复垦保证金制度研究[D].北京：中国政法大学,2006:29-33.

[10] 段珊珊.我国矿区土地复垦管理问题研究[D].北京：中国地质大学(北京),2010:17-19.