洪水过后的反思

水现实世界

达尼斯·穆斯塔法 大卫·拉索尔

【编者按】

2010年的七八月份，一场罕见的季风性洪灾袭击了巴基斯坦的印度河，洪水席卷了这个国家五分之一的领土，受灾人口达210万人，摧毁了无数家庭、土地、医院、电站、学校、公路以及供水系统。洪水的规模和造成的损失甚至要比亚洲的海啸、克什米尔的地震和海地的地震加起来还要巨大和惨重。

6个月后，即2011年1月31日，巴基斯坦联邦政府正式宣布结束救援工作。然而，灾难却远没有终止。随着灾难所造成的影响的进一步深化，有数百万人还将需要人道主义援助。许多地区—主要是住房及农业用地，依然泡在水中或者是与世隔绝。超过一百万人（或许还有更多未加统计的人）依然无家可归，没有足够的御寒之所。据联合国儿童基金会（UNICEF）估计，巴基斯坦南部地区营养不良的人口比例在洪水前就已经达到警戒值。如今，这一指标已经可以与非洲地区受饥荒影响的国家相比。

本文共分三部分。在这篇文章中，目前任教于伦敦国王学院的巴基斯坦水利专家丹尼斯•穆斯塔法对灾难的原因进行了探究，并就可以吸取的经验教训提出了一些看法。他认为，为了追求短期效益而在印度河上修建水坝及围堤的做法是对河流系统的管理不善，这会带来巨大的长期成本。目前需要的是一种可以根据河流本身的自然节律来进行调节的新的水资源管理方式，而不是那种盲目地想要对水资源进行控制和掠夺的方法。

要克服人为错误

去年发生在巴基斯坦的特大洪水的一大帮凶正是人类。

2010年，一场洪水袭击了巴基斯坦，造成了前所未有的损失。然而，如果在考察时不考虑印度河流域水系管理中所采取的一些常规办法，我们就无法搞清楚这场水灾的原因，就无法降低未来水灾发生的几率。印度河流域水资源利用、分配及管制中涉及人文地理、经济地理及社会地理等方面的问题。而这些都是导致这场灾难的一系列因果链条中不可或缺的一环。因此，归根结底，这场灾难与人类的所作所为脱不了干系。甚至连引发洪水的季风规律的异常都可能与人为导致的气候变化有关。总之，2010年的气候异常现象在过去的十年里曾发生了三次，但是程度稍逊。而在上个世纪，这种情况每十年才发生一次。

我们希望，本文能够使巴基斯坦以及世界各地的水资源管理者们以审慎的态度对河流管理的基本假设及程序进行重新评估，并且在水资源管理的过程中能够以一种更加一体化的观点看待洪灾与社会易损性之间的联系。这里的易损性一词可以理解为一种由社会所决定的存在状态。在这种状态下，人们更易遭受极端环境条件所带来的灾害，并且他们的灾后重建能力较弱。

有消息称，去年巴基斯坦所遭受的洪水是该国有史以来最严重的一次灾难，同时也是二十一世纪全世界最严重的一次。本文成文之时，这次洪灾所导致的死亡人数为1700多人。尽管与亚洲海啸、克什米尔或海地地震等其它灾害相比，死亡人数并不多，然而就被洪水淹没的面积以及所导致的物质损失而言，其规模却比二十一世纪所遭受的三大灾害的总和还要多。另外，由于洪水泛滥地区的滞水是引发疾病的一个主要因素，因此最终的间接死亡人数，特别是老人和孩子的死亡人数有可能会很高。

我的中心论点就是，巴基斯坦的水资源管理者的眼里只看到从印度河流域的各条河流所获得的利益，却忽略了流域民生所不得不面对的危险。

巴基斯坦人像浮士德一样，与那些满脑子都是科技治国的恶魔们讨价还价，假装可以对河流水系的自然节律置之不理，以换取农业产出的增长及（某些地区的）繁荣。我们已经从河流那里得到了我们想得到的东西，如今，是我们该付出代价的时候了。

2010年9月16日，巴基斯坦信德省，人们利用空桶穿越洪水区域。洪灾已经持续6周，但信德省的洪水水位继续上涨，将对更多的村庄造成破坏。摄影/Daniel Berehulak/Getty Images/CFP

以控制和驯服河流为目的的治理方式必然会遭到失败。而更好的策略就是学会适应印度河流域的水文气象模式，尤其需要考虑的是气候变化所带来的日益紧迫的不确定性。应对洪水的适应性战略不仅需要考虑不同的行为对自然界造成的影响，还要考虑其对与之相依存的社会体系所造成的影响。对于一个能够快速应对洪水的治理战略而言，重点关注遭受洪水侵袭时不同程度的易损性，以及平等地分配灌溉系统所带来的收益等问题应该是其不可或缺的组成部分。

去年爆发的洪水可能是很多事件共同作用的结果。而这些事件都与气候变暖有关。七月份，当巴基斯坦的季风雨来临之时，2010年已经成为有史以来最为炎热的一年，大量的冰川融水已经使河道不堪重负。由于印度洋的温度超过了平均温度，使得蒸发速率迅速上升，从而导致季风性气候的异常活跃。并且人们普遍认为，海洋现象拉尼娜也加剧了季风的活动性。正如英国雷丁大学的迈克尔·布莱克本所解释的那样，俄罗斯大火与巴基斯坦的降雨在一个不同寻常的强大极区喷射气流的作用下被联系到了一起。而在极区喷射气流的作用下，喜马拉雅地区上空的湿度达到了史无前例的程度，从而导致印度河谷的降水量与英国的整个陆地面积的降水不相上下。

尽管仅凭单一气象现象无法得出气候变化的证据。然而，印度在过去的50年间受严重季风侵袭的次数翻了一番。与此同时，中度降水及降水偏少的情况却在减少。南亚地区在旱季变得愈加干燥，在季风季则变得雨水更多。而19世纪80年代至今的数据显示，在过去的十年间，阿拉伯海在飓风高发月份里遭受严重飓风袭击的次数增长了三倍。在过去的15年里，巴基斯坦不仅在1993、1999、2004、2007年分别遭受了4次与今年这次等级相似的相对较大的低压气旋的影响，此外还分别在1998年和2001年受到了一些强度较弱的低压气旋的影响。今年我们所目睹的气候波动或许是阿拉伯海气候长期变化趋势的一部分。

到去年7月22日，旁遮普省、开伯尔-普赫图赫瓦省及俾路支省等地的降雨量已经超过历史水平。成千上万人被紧急疏散。而在接下来的一周里，由于河道及水道的水位不断暴涨，不得不再次疏散一百多万人。洪水沿着主要支流，淹没了防洪堤并通过水道蔓延开来，使洪水治理能力陷入瘫痪，最终导致大面积的农田被淹没。

8月上旬，地势较低的印度河谷也受到洪水波及。信德省及俾路支省发出了红色预警。据巴基斯坦国家灾害管理局称，巴基斯坦有五分之一的面积被深深地淹没在了水下，121个地区中有84个地区受到影响。8月31日，印度河谷周边的旁遮普省、信德省、开伯尔-普赫图赫瓦省以及俾路支省仍然被洪水所困扰。约80万人受洪水围困。一些堤坝的表面已经浸在水中将近一个月的时间，开始受到侵蚀，甚至崩塌。这更加剧了一些主要地区的危险。例如在历史名城塔塔市，就有95%的人口，约17万人被转移至他处。

巴基斯坦洪灾卫星图。摄影/chinafotopress国际图/CFP

2010年9月，巴基斯坦军队和救援组织正在努力进行救援灾民。摄影/Daniel Berehulak/Getty Images/CFP

2010年9月，巴基斯坦信德省达杜区村庄，灾民哄抢从直升机上抛投的食物。洪灾已经持续6周，但信德省的洪水水位继续上涨，将对更多的村庄造成破坏。摄影/Daniel Berehulak/Getty Images/CFP

到了9月份的第一天，尽管降雨已经基本停歇，然而在南部各省，污浊的洪水水位依然在不断上涨。仅信德省就有大约一百万人从被水淹没的村庄迁至地势更高的地区、城市以及国内难民（IDP）安置所。虽然某些地区的水灾是由于堤坝及防洪堤被水冲塌所导致的，然而却有相当一些地区的洪水是因为水利部门为了保护管理设施免受损失而人为地打开堤坝所致。这一做法在国内引起了很多争议。

洪水使2100多万人受到影响，至少造成1700人死亡，或许数量还远不止这些。180万户家庭被摧毁或遭受了损失。

据世界卫生组织称，1千万人无法得到安全的饮用水，并且随着时间的推移，这一数字还有可能进一步升高，从而增加了水源性传染病爆发的风险。从8月中旬开始，已经有消息证实开始出现霍乱疫情，这为人们敲响了二级健康危机的警钟。

巴基斯坦最富饶的1700万英亩土地遭受了洪水的袭击。据估计，损失总计超过70亿美元。其中，农业和基础设施的损失分别为29亿美元和40亿美元。由于农业大规模减产以及粮食分配体系被切断，致使粮食价格飙升，国民经济岌岌可危。粮食危机的阴影已经日益显现。360万公顷的耕地被毁，给2011年的冬小麦收成蒙上阴影。在一些受灾最为严重的地区，粮食短缺超过一定标准还可能导致社会局势的动荡。

当然，受影响最严重的一直都是那些最为脆弱和贫穷的地区。例如，170万阿富汗冲突难民中有90%目前居住在受洪水影响的地区。这些人已经处于社会的边缘。农田被洪水或淤泥所淹没，再加上至少120万头牲畜死亡，这些情况使小型、自给自足的农民以及牧民很难从打击中走出。根据之前针对巴基斯坦洪灾所作的研究显示，牲畜是洪灾过后进行重建的一项重要资产。而失去它们就可能使巴基斯坦农村地区的生计和重建体系不堪重负。

据国际货币基金组织（IMF）称，包括经济产值损失在内，洪水对农村地区生计、农业产出、工业产出及基础设施造成的所有经济损失预计达430亿美元，这大大增加了破产的可能性。巴基斯坦早已负债累累，然而为了灾后重建，它不得不进行权衡。就削减包括教育、农村医疗及脱贫项目等在内的主要社会服务的问题展开讨论将势在必行。随着政府的重心转向洪水应对、灾后的恢复及重建，许多人认为那些不切实际的发展目标将会渐行渐远。

人为造成的环境退化与亚洲、拉丁美洲、欧洲及其他地区所遭受的特大洪水之间的联系是有据可查的。相反，我们知道，湿地、沼泽、河口、红树林等健康的、具有排水能力的水域与洪水的防治之间有着密切的联系。既然灾难给我们的长期发展目标带来了巨大的损失，那么人们不禁要问，我们是否需要寄希望于降低风险。面对着气候变化带来的层出不穷的挑战，我们必须扪心自问，我们的工程系统是否能够跟上气候变化的脚步？

历史的考察

“巴基斯坦媒体上有一些报道揭露说，实际上一些堤防是用来保护某些特殊利益者的土地。”

巴基斯坦的水源供应非常丰富，主要来源一个是春末的喜玛拉雅冰川融水，一个是六月到十月的季风降水活动。为了利用这个巨大的资源，巴基斯坦建立起了高度发达的水利工程：全国82%的农田都可以灌溉，而该国1.7亿人口中的43%都直接依靠农业生产维持生计。但是，灌溉区如今都面临着洪水的威胁，因此巴基斯坦经济中最大的经济部门和大部分的巴基斯坦人都岌岌可危。

此外，许多村子都坐落在河床或者低地上，城市移民也多随意地住在高危的低洼地区。正如我们在2010年的大洪水中所看到的，印度河流域的五条主要河流都会发水。从1947年独立到1997年的50年中，巴基斯坦共发生了20场大洪灾和更多的较小洪水。因此，巴基斯坦对于经常发生的洪水非常敏感，而有时候洪水的成因恰恰是用以维持河流工程的灌溉系统。

巴基斯坦洪水管理系统主要有两种方式，并由此分为两大阶段。第一个阶段是1947年到1973年，即有限风险管理时期；第二个阶段从1973年到现在，即全面自然风险管理时期。

尽管漫灌技术（即利用重力让水进入土壤）从史前时代开始就主宰着印度河沿岸的农业耕作，但从1859年的上巴里多阿布运河开始，英国殖民者修建并利用运河网络进行灌溉，这个网络就是今天灌溉系统的基础。殖民时代这个系统得到不断的维护和拓展，到了独立前夕，巴基斯坦全国共有150多条运河，总长度达到数千公里。

殖民时期的洪水管理依靠的是一个“堤岸”网络，即沿着河流修建线形大堤，在城市周围修建环形大堤，洪水来临的时候军队可以进行战略性的开堤泄洪。在高水位时期，有堤岸的拦河坝和城镇得到了保护，但那些没有保护的地区则要遭受巨大的洪灾侵袭。尽管受灾地区的舆论断然反对洪水的风险接受，但那个时候民众在洪水治理上是毫无发言权的。这个洪水管理的堤岸系统一直被沿用到独立之后。

2010年9月，巴基斯坦海德拉巴市久希地区的洪水灾情。仅有的泄洪坝正在泄洪。摄影/阿丑/CFP

1960年，随着印巴间《印度河用水条约》的签订，一个庞大的工程项目——“印度河流域开发计划”(IBDP)问世了，巴基斯坦广阔的国土变成了一个运河和水库构成的巨大网络。按照《印度河用水条约》的规定，洪水管理的重点放在了用以避免损害新建重点基础设施的排水系统上。

IBDP是现代洪水管理趋势的一个组成部分，它脱胎于20世纪初美国治理田纳西流域和大平原洪水的经验。在现代工程技术和经济增长理念的武装下，国际金融机构和捐助国开始大力促进和刺激巴基斯坦的IBDP和邻国阿富汗的赫尔曼德-阿甘达布流域工程等大型项目，无数的贷款源源流进这些发展中国家。但是全球发展中国家的大型水利项目采取的全是这种“放之四海而皆准”的工程方式，丝毫没有考虑重要的地区特性。

尽管这些水利工程被人们当作将发展中国家变成小麦玉米等商品生产国和出口国的功臣，但也因为其环境破坏而受到广泛的批评。栖息地破坏、土壤流失增加、牧场消失和水传播疾病的扩散造成了生物多样性的快速流失。此外，河流沉积和侵蚀过程性质的变化也会造成严重的洪水灾害。尽管当年英国殖民当局就已经认识到印度河所出现的这些后果，但基本仅把它们看作发展的代价。

在大型水利工程与减贫目标之间的关系上也出现了一些问题。工程项目会把那些容易受灾的穷人排除在外或者边缘化，而他们的生计本来就已经不堪一击了。发展中国家农村地区仅能糊口的农业严重依赖洪水退落的灌溉方式，最著名的例子都在非洲，一个是尼日利亚的卡因吉大坝，一个是埃塞俄比亚奥莫河下游的大坝群，它们对依靠洪水退落农业造成了巨大的干扰，千百万赖以为生的穷人陷入困境。

况且，巴基斯坦等发展中国家的农村谋生体制、基础设施和经济都因为这些工程发生了颠覆性的变化，突然之间变得十分脆弱，无论在洪水，还是在国际商品市场的波动和冲击面前都是如此。缺乏社会保障的市场主导性增长还会产生另一个后果：贫富差距不断拉大，而穷人会成为最容易受洪水侵害的对象。

1970年IBDP完工，巴基斯坦的农业生产有了巨大的发展。但是，好景不长，1973年的大洪灾彻底淹没了运河网络，也改变了风险管理的范式。人们发现了系统中的弱点，也发现了区域洪水治理者们在使用新式工程建成的运河和水库时存在资源和经验上的限制。

1978年，为了落实全面的风险管理战略——《国家洪水防治计划》，巴基斯坦成了联邦洪水委员会。这个新战略提出要为水库管理提供更多的资源，包括流程、检查和培训；堤岸维护和加固日程和堤岸开口计划；信息收集技术的推广和现代化，包括卫星监控、流量建模和洪水预报；以及洪水预警系统的建设。尽管洪水管理体系有了上述改进，但依然存在明显的弱点，严重的洪灾一再发生，特别是在1988年和1992年。

学者指出的几个制度性限制能够充分说明洪水的根本问题。

首先，由于（洪水管理）系统无法适应沉积与侵蚀等自然过程，造成河水流量测量与实际危险的脱节。大多数进入系统的水都被抽去进行灌溉，系统中只剩下很少的水，无法冲刷河道、把世界上浑浊度最高的河流中的沉积带入大海。河道行洪能力的长期下降正是2010年洪水后果被极度放大的关键原因之一。

2010年8月21日，巴基斯坦Muzaffargarh地区，一位男子在浸满水的院里提水。巴基斯坦政府21日说，印度河河水暴涨，新淹没南部数十座城镇和村庄，大约15万居民转移至地势较高的地方。摄影/Daniel Berehulak/Getty Images/CFP

其次，在某些情况下，由于自身所在位置的问题，监测站无法及时地进行测量和报告。即使进行了测量并发出警报，公共警报、疏散和安全措施有时也是效率低下，杂乱无章的。在洪水管理者方面，运河和水库操作员没有当机立断的权力，无法进行水量调节来减轻洪灾危险，有时甚至由于缺乏系统协调，一些水库管理者的放水操作使得下游遭受灭顶之灾。

除了宏观层面上的体制性弱点，地方层面上洪水威胁造成的负面后果常常不成比例地落在了穷人和那些弱势群体的头上。由于英国殖民当局和独立后的巴基斯坦政府所执行的层级性运河政策，处于运河管理最末端的小农户经常陷入非常不利的境地。

运河管理系统在法规制定和行政执行上都带有强烈的殖民习气，在解决投诉、水源分配以及重要的开堤泄洪的决定时严重歧视小型农户。印度河流域的所有基础设施都具有安全设计能力，经常远远超出过去的水平。为了保护这些基础设施，人们经常打开上游的堤坝来减轻洪水压力。进行开堤操作的决定是由地方河务官员做出的，但他们经常受到当地大型农户的影响。在这种情况下，哪个堤坝不能打开，或者换个堤坝来泄洪，问题就要看哪个农户的影响力最大了。巴基斯坦媒体上有一些报道揭露说，实际上一些堤防是用来保护某些特殊利益者的土地。媒体报道的是否真实正在司法调查之中，但我们完全可以说，在开堤泄洪决定上的政治影响在巴基斯坦早已司空见惯了。

巴基斯坦洪水政策中这历史性的一面表明，由于忽视了河流的自然系统和对穷人的边缘化，工程师和税务管理者让这个国家在洪水面前的实体和社会脆弱性都变得更加严重。人为环境退化与洪灾之间的联系无论在亚洲、拉美、欧洲还是其他地区都屡见不鲜。反过来，我们也可以看到在具有泄水能力的健康流域（湿地、沼泽、河口和红树林）与洪水减灾之间存在一种明确的联系。

既然我们已经看到灾害将给长远发展目标实现带来的高昂成本，就必须解决降低风险所需的投入问题。随着气候变化挑战的增大，我们也必须扪心自问：我们的人造工程系统能跟上气候发展的脚步吗？

我们应作何改变

此次灾难危及到巴基斯坦总人口中的五分之一，要说他们能恢复以往的正常生活，是不可能的。

“水库与堤坝管理总是优先考虑灌溉与发电，防洪则在事后考虑。”

在巴基斯坦这次重大灾害之后，我们希望能发生什么样的改变？面对巴基斯坦水利建设长达半世纪之久的制度性滞后，大多数意见都是什么都不会改变。但是在如此规模的灾难之后，发生变化并不是能计划或预谋的，也不由官方政府机构决定。

此次灾难危及到巴基斯坦总人口中的五分之一，要说他们能恢复以往的正常生活，是不可能的。之后的“正常生活”大概跟以前的“正常生活”大不相同了。新生活到底是好是坏，要受巴基斯坦甚至国际决策者们影响并得到他们的关注。

据之前的记载，巴基斯坦的农村贫困人口的“正常状态”有以下几个特征：被决策者忽视用水困难，被更大的土地所有者欺压，生计脆弱。但这种“正常状态”也随着各种灾害或是社会变动而改变。关键需要加强后者因而减轻和削弱前者的危害。消除某些误解并加强干预途径，这都可能有助于这一目标的实现。

在水灾之后，最紧迫的问题是致力于解决如食物、住宿与洁净饮用水等最基本的需求。但仍有两个关键问题并没有得到足够的关注，一是排水问题，二是对小农户与农村贫困人口的针对性援助。

首先，排水问题将成为接下来几个月中的关键问题。据巴基斯坦国家灾害管理局（NDMA）2010年12月所称，洪灾发生的四个月之后，南部信德省高达4210平方公里的土地仍被水淹没。大部分洪水由决堤引发，这种情况大多发生在河的右岸，而在洪峰过去之后，洪水会依右岸返回河中。在巴基斯坦，运河、公路与堤坝的建设就意味着，本该沿原排水路径返回的洪水被堤坝、公路、铁路与运河大堤阻断。水无法回流的结果就是成为制造疾病的污水池，阻碍受影响的居民重返家园。从这些洪水区抽水从一开始就应当成为首要任务，但是直到目前都没有证明显示当时人们对这一任务投入了足够重视。迟滞的行动不仅会对当地人的生计造成影响，甚至会引来疾病与死亡的扩散。排水问题不应只被视作偶发的应急措施，而应在基础设施设计或重建的阶段就享有更高的优先权。

其次，巴基斯坦当局像大多数国家政府一样，当谈到救灾与重建时只关心总体人数。而这儿需要的是对小农户的特别关注，他们失去了牲畜与夏季的庄稼，生活尤其脆弱。除了由一些非政府组织开展的零散的相关性活动，巴基斯坦目前还没有出台任何系统性的生计易损性评估，而该评估体系必须借鉴最近的调查研究建立起来。

但在过渡期间，即使只为了让国内外机构获取当地的知识，从而能让他们开始针对最脆弱的群体工作，之前地方一级的管理机构又重新运行。在巴基斯坦农村地区，有足够强大的道德经济体系来为该地区某些程度的贫困人口提供援助，但这种道德经济极其有限，也亟需支援。

在体制方面，巴基斯坦政府像往常一样因其对灾害反应滞后而受到大量指责。然而国内外针对政府处理洪水问题的指责在很大程度上并不是公正的。

首先，灾害的程度如此之深，世界上没有哪个政府能够满足这种总拿过去相比较的来自媒体与公众的期望，人们似乎已经太关注于政府的反应。

其次，应对环境灾害的首要机构是地方政府，而非中央政府，但不幸并具有讽刺意味的是，目前的“民主”政府剥夺了地方政府的实权。

第三，在法律上，巴基斯坦对灾害做出反应的主体是省级单位，而不是联邦级的机构，除非省级政府提出请求，联邦政府没有法律基础来应对灾害。而一旦收到请求，就必须派遣军队。毫无疑问，军队能够有效地提供服务。因此针对军队包揽所有事物而联邦政府毫无作为的指责，就不难理解了。

2010年8月，巴基斯坦穆扎法尔格尔Baseera村庄，一名男子和一个男孩走在被洪水淹没的街道上。摄影/Daniel Berehulak/Getty Images/CFP

第四，即使在省级政府的层面，由于人口众多区域甚广，联邦制结构并不能在其功能上保证下一级政府更有效地运行。想想看，仅仅是巴基斯坦东部的旁遮普省，人口就超过了9千万。如果它单独成为一个国家，都能成为世界上人口最多的十五个国家之一。由于当下各省造成了地方政府机构的缺乏，他们处理洪水灾害的能力就不可避免的薄弱。

在环境危害治理方面，水库与堤坝管理总是优先考虑灌溉与发电，防洪则在事后考虑。

对巴基斯坦的水资源管理者来说，有关洪水的政策是次要问题，甚而，它的范围被缩小为环境危害以及减少与危害物接触等相关问题。在环境危害治理方面，水库与堤坝管理总是优先考虑灌溉与发电，防洪则在事后考虑。巴基斯坦水资源管理者们急需得到有关该系统的多指标管理培训，其中长期的洪水治理乃是重中之重。如果经过培训并拥有必要的自主权，管理者们就能在洪水发生时操控基础设施，如疏通渠道，减少溃堤带来的损失。

巴基斯坦的水资源管理者们还必须敏锐地适应印度河流域河流的节奏，而非继续以与天斗的英雄式工程来控制自然。应该保留一些淹没区、恢复湿地，同时辅以重要的生态系统服务如地下水补给、固碳与尊重生物多样性（弱势群体将成为最大的受益者）等，就可以长期地调控洪峰。居住在泛洪区的人们在获得公平公正的补偿后，可以搬迁到疏导良好的地区。

洪水警报体系也应该得到改进。巴基斯坦的手机持有率在世界范围内居相当高的水平——这里86%的男性与40%的女性都拥有手机。手机网络可以被充分利用成紧急信息与警报的通知渠道。

同时，巴基斯坦的民众需要了解洪水应急策略及其预期效果。洪水管理者与民众之间进一步的交流与互信，是至关重要的安全保证。巴基斯坦的联邦政府应当通过国家灾害管理局（NDMA）将自己的权限降低到仅为各省提供技术支持，或在必要时提供物资援助。但是国家灾害管理局平时只有很少的经费，灾害发生时，其干预救灾的法律权限也十分模糊。这些法律及财政方面的问题应该得到解决。

但对于长期的防洪减灾来说，惟一的选择是注意降低易损性。从国家层面上来说，这次洪灾推动政府进行一些虽然为难但十分必要的税务改革，以从巴基斯坦特权阶级手中征收更多的税款。当税款仅占GDP总值的10.2%时，政府为降低易损性性与谋求发展而进行投入的长期能力，就可能十分有限了。

最后，作为代表的地方政府负责机构必须得出脆弱群体的信息然后确定这类人群。国际捐助者与巴基斯坦政府可以与省级政府进行卓有成效的合作，重新整合地方政府机构，促进地方发展并缓解危机。

2010年的洪水的确是一个灾难，但通过战略性的利用，灾难能够更好地展现与修复问题重重的社会与环境因素，这将是最重要的贡献。气候变化对巴基斯坦人来说可能还不是首要问题，但是随着异常气象事件频发，巴基斯坦的管理者们开始意识到以往从常规环境中得到的经验在未来的世界中已经不管用了。这就意味着他们必须重整操作程序与管理方式。应对不确定的未来，降低易损性性是最好的方式，也是他们需要关注的领域。我们希望，在灾后开始的这种干预将提醒人们，在面对像印度河流域这类水系时，要时刻关注易损性、适应性，甚至还需要保持对大自然的谦卑。

达尼什·穆斯塔法，伦敦国王学院地理学助教。大卫·拉索尔，伦敦国王学院在读博士生。

（编辑/田宗伟）