喻 锋

欧洲地方联络代表机构的发展及其运作方式*

喻 锋

派驻地方性常设联络代表机构是地方政府管理过程当中比较普遍的一种管理模式。各种形式的常设联络代表机构推动了地方政府与国家乃至超国家实体的联络沟通、决策公关、社会交际和信息资源交换等,在更高层级的政治体系当中致力于实现地方的利益和价值诉求。这就为地方政治发展拓展了新的空间,也在一定程度上对传统的“中央—地方”关系作出了新的推演。

地方联络代表机构;中央-地方关系;分权;欧洲;启示

地方是国家行政区划的重要单元,也是政府管理的重要层级,其与中央政府之间存在着财政上的供给保障关系权能上的分配与共享关系还有行政上的管辖关系以及政策过程上的承继关系等。长久以来,为了克服时空距离和通讯不便以及信息不对称等固有缺陷,加强地方与中央之间的信息沟通、政策反馈、政治参与并为本地的发展争取更多资源,同时在中央层面确保本地方利益的实现并保存地方特色,各国的地方实体大多采用在中央派驻常设联络代表机构的方式,确保地方与中央的联系。在实践当中,欧洲国家的地方实体在探索派驻地方联络代表机构参与更高层次的政策进程方面作出了卓有成效的尝试,为现如今地方政治的发展拓展了新的空间,具有不少借鉴意义。

一、一体化、分权与地方自治:欧洲地方联络代表机构发展的背景

欧洲有着源远流长的地方政治发展史,也是地方理念不断萌生和演进的“试验场”。传统的宪政分权体制在确保地方政府对中央政府归属和服从的前提下保持了地方特性。全球化背景下的地方政治发展则不仅强调以分权化(decentralization)为导向的地方性权力和自主管理能力,而且倡导不同层级政府之间、地方政府与民营企业组织之间、政府组织与公民社会之间广泛的合作与伙伴关系①Richard C.Box.Citizen Governance:Leading American Communities into the21st Century.Thousand Oaks:Sage Publications,1998.pp.66-67.。相对于面临着职权被削弱、分散化或“碎片化”的中央政府而言,地方政府开始提出更多具有本土关怀的利益和价值诉求,并进而通过各种方式参与其中,特别是在提升地方竞争力方面所扮演的角色变得越来越引人注目。在当今世界,联邦制与单一制国家的中央与地方权力关系虽有不同,然而两者都共同面临“地方分权”的新趋势,传统的中央与地方权力关系逐渐改变。中央政府制定的政策需要地方政府因地制宜地细化和具体执行,因此地方政府实际上是部分地参与了中央政府的政策制定,分享了中央政府的权力②朱孔武:《地方参与中央决策的法治建构——以整顿地方政府驻京办为例》,载《法学论坛》2009年2期。。由此,地方主义(localism)的特质在现时代的区域与地方发展当中得到了充分的显现。与过去不同的是,现时代的地方主义有了更多宪政和法律意义上的支撑,而不仅仅流于一种思潮或者学理主张。

欧洲范围内的大多数国家在长久以来的历史进程中都蕴积着影响深远的地方理念,尤其是像德国和瑞士的联邦诸州,西班牙的巴斯克、法国的科西嘉、比利时的弗莱芒语区等具有鲜明地域特征和自治传统的地方。二战结束后,特别是人类社会进入全球化时代以来,国内和国际社会的结构都经历了不小的变化,越来越多的非国家主体开始形成对民族国家体制的有效补充甚至于一定程度上的修正和制约,而地方的力量也借着欧洲一体化的浪潮开始跳出传统的主权和行政区划的局限,出现了“地方的复兴”(revival of locality)③Michelle Cini,ed.,European Union Politics,Oxford University Press,2007.p.73.。其具体表现为二战后欧洲一些地方的自治甚至独立诉求(如英国的苏格兰、西班牙的巴斯克地区和加泰罗尼亚地区)、联邦制的普遍兴起④在欧洲,联邦制向来有着久远的传统,欧洲联邦制国家的数量也不少,即便是像比利时、奥地利、瑞士这样国土面积非常有限的国家,出于尊重地方和语言特性的考虑也采用了联邦制。参见王丽萍《论联邦制国家的特征与类型》,载《北京大学学报》1997年第1期。、少数语言权利的伸张(如瑞士的拉丁罗曼语)等,而且这种地方复兴的趋势在二战之后愈演愈烈。

从20世纪80年代开始,受政府失灵及财政危机的影响,治理理念开始在西方国家兴起,同时地方政府的职能也发生了一系列变化,开始“从地方政府管理转向地方治理”(from local government to local governance)。起初这一变化只是发生在西德、奥地利和瑞士等有着浓厚地方分权和自治传统的国家,后来伴随着许多欧洲国家内部分权制的改革浪潮而逐渐推开⑤参见人民网强国论坛“海外广角”专区2004年6月25日以“地方区域治理新思维”为主题的中法学者讨论,http://www.people.com.cn/GB/32306/32313/32330/2598244.html.。分权制改革的核心就是中央与地方权能的重新分配,以实现中央和地方在权力配置上的平衡。在这一波分权制的改革浪潮中,欧洲新的地方自治和管理机构相继建立。地方实体作为一个相对独立的功能性政治和管理空间,拥有负责规划和实施国家政策法律的职能机构;同时也是一个文化的空间,继承着种族和文化的特质;它们不仅在国家政治生活中延续自治传统或者重新塑造地方的独特功能,甚至已经开始与超国家层面的机制发生联系。在这种背景下,欧洲的地方政府也日益成为民族国家内政乃至欧洲政治空间当中一道独特的风景线,直接参与欧洲一体化的各项重要议程①Les Régions dans la construction del’Europe.Actes du séminaire organiséparl’Assemblée des Régionsd’Europe et le Conseil Régionald’Alsace.Strasbourg,le 22 mai 1996,p.71.。

到如今,欧盟作为当今世界一体化程度最高、经济政治发展和社会生态最为成熟的区域性共同体,已被公认为是当今区域治理的典范。欧盟已经不是多层级治理模式的“三明治”体系,而是一种多层次、多重组织间网络治理体系②[德]贝娅特·科勒-科赫等:《欧洲一体化与欧盟治理》,中国社会科学出版社2004年版,第23-25页。。一体化进程中公共议程的多样性决定了治理的多层次特性,通过多层结构的分散治理要比以国家为中心的垄断更具有优越性;正是由于基于分权制设计的治理能够更好地满足来自于超国家、成员国、地方和公民的多样性偏好,能够更好地促进各个层级之间的有效竞争,才能形成机制创新的动力。在今天整个欧盟多层治理结构中,地方层级占据着独特的地位和作用,它们包括各联邦国家的组成部分(比如德国的各州)、单一制国家的地方(比如法国的科西嘉)以及若干海外飞地(如法国的海外省、英属维尔京群岛)、特殊区域(如丹麦的格陵兰地区、比利时的弗莱芒语区等)。它们是一个独立的功能性政治和管理空间,拥有负责规划和实施欧盟及其成员国政策法律的职能机构;同时,也是一个文化的空间,继承着种族和文化的特质。总之,欧洲的地方作为欧盟多层治理体系中一个不可或缺的基本层级,直接面向公民个体,倡导直接政治参与,其本身已经构成了欧盟治理的重要维度。

二、欧洲地方联络代表机构发展的制度基础

按照欧洲学者的分法,根据地方实体所属国家的宪政结构及其在国家制度体系中的地位和权利,地方政府实体可以大体分为两大类:宪政性地方实体和非宪政性地方实体。因其在独立自主性、自治传统以及历史渊源等方面的差别,这两类地方实体参与各自国家内政的方式和效能有着显著区别,相应的,其参与欧盟事务的方式和能力也不尽相同。宪政性地方实体主要指复合制国家当中的地方性组成部分,以及部分单一制国家中享有较高法理或事实上的自治权的地方和区域,比如比利时各省、英国的各地方分权当局(主要指苏格兰、威尔士和北爱尔兰等),西班牙的自治区以及法国的海外省等。这些地方实体大多拥有独立的宪法和法律体系,其法律地位及其与中央的权利义务关系在国家宪法中有着明确的规定,自立一套独立的行政和司法系统,享有独立的财政。

欧盟的广大地方实体之所以通过各种方式积极参与欧盟事务,其原动力即在于欧盟的政策触角业已直接触及地方层级,其政策实施深刻影响着地方的利益与福祉。特别是在全球新区域主义的影响下,地方分权和地方治理运动在欧盟及其成员国深入人心①Charis Ansell.“The Networked Polity:Regional Development in Western Europe”,Governance:An International Journal of Policy and Administration,2000,Vol.13,No.3,p.313.。近年来欧洲范围内普遍兴起的分权化改革浪潮又进一步增强了地方实体要求其国家政府在一体化进程中表达其政策偏好的能力②Loughlin,J.,“Introduction:the transformation of the Democratic State in Western Europe”,in John Loughlin(ed.)Subnational Democracy in the European Union:Challenges and Opportunities.Oxford,Oxford University Press,2001.p.18.。

首先,大多数的欧盟决策和立法机构在其政策的执行当中涉及地方政府,由此,一系列政策执行主体就寻求参与政策进程的塑造。据统计,地方立法机构通过的法案当中有60%-80%渊源于欧盟的立法③Greenwood,J., InterestRepresentationintheEuropeanUnion,Basingstoke:Palgrave Macmillan,2003.p.231.。

其次,地方实体在一体化进程中所付出的政治和经济成本显然要高于成员国中央政府。在一体化进程当中,主权国家向欧盟让渡的权力既有来源于中央政府的权力,也有来源于地方的自治权力,二者同处于一国宪政体制之下。但是,中央政府在让渡特定权能的同时也获得了一定形式的补偿,而地方当局并没有类似的交换收益。例如,在欧共体理事会的相关决策中,来自成员国中央政府的代表直接参与其中,而地方政府当局并没有获得这种直接的发言权和表达自身意愿的机会,也就无法主张本地的特殊利益。毫无疑问,宪政分权体制赋予了地方当局以特定的权力,它们显然不希望自己在一体化进程中被剥夺这些权力④Goss.S.Making LocalGovernance Work:Networks,Relationships and the Management of Change,New York:Palgrave.2001,pp.34-35.。

再次,欧盟的地方当局派驻常设联络代表机构也体现了民主原则,地方参与实际上也是公众参与的要求。公众参与是现代民主政治制度下一项基本的公民权利,也是民主政治的重要标志之一。“民主的尺度”可以通过公众参与的普遍性、充分性和广泛性来衡量,民主政治最重要的就是在公共政策中体现民意。

最后,从地方领导人个人政治意愿来讲,他们也“总是更愿意去提供那些仅有益于辖区公民利益的服务,或那些有益于地方经济的服务……而且总是更倾向于去提供那些有益于政治升迁的公共服务”⑤张志红:《当代中国政府间纵向关系研究》,天津人民出版社2005年版,第402页。,因此地方政治精英希冀在更高层次上实现自己的政治抱负也推动了欧洲地方当局对于欧洲事务的参与。除了上述原因之外,从民族国家所主导的政治舞台中逐渐淡出的地方层面的语言、文化在一体化进程中焕发出新的光彩,这也是驱动地方对于欧盟事务积极参与的内在文化动力。

欧洲不仅是民族国家的欧洲,也是欧洲人的欧洲,也还是属于“地方的欧洲”(Europe of regions),地方在欧洲一体化进程中已经成为一股显著的力量。20世纪90年代中后期,随着地方委员会的建立以及《马约》第203条对于地方参与理事会决策权规定的出台,欧洲地方政治的发展以及地方实体对于欧洲事务的参与迎来了一个高潮。这一时期,各种形式的地方实体纷纷登上布鲁塞尔的欧盟政治大舞台。时至今日,保持对于欧盟事务适当的和有效的参与仍然是欧盟地方行为体的基本任务之一。

地方行为体参与欧盟事务的能力、程度和效果在很大程度上有赖于这些地方自身的权能和自主性;而且地方行为体已经开始对欧盟事务实施有效的干预,比如地方实体在欧盟制宪进程中所发挥的实际作用。由于全球化的地方自治潮流和欧洲地方自治的传统,在欧盟立宪过程中,地方和地区在大欧洲的民主架构中发出了强有力的声音,使欧洲立宪者对地方和地区的权利、利益和地位给予了充分的重视。除欧盟宪法外,在欧盟各种宪法性文本中,不断地加进有关地方自治和保障地区权利和地位的条款,从而在欧盟层面上形成了一套较为完整的地方自治制度框架①谈志林:《从欧盟的宪政结构看中国地方自治的制度变迁》,载《理论与改革》2004年第2期。。在过去数十年中,特别是在最近有关欧盟制宪进程的辩论当中,一些欧盟的地方政府当局(特别是德国的一些州)一直呼吁加强自我保护、抵制欧盟对它们决策权力的侵蚀。其主张之一就是建立一份“权能清单”(competence catalogue)以更加明确地限定欧盟、成员国以及地方当局各自的权能②Jeffery C.’“Regions and the EU:leting them in and leaving them alone”,Federal Trust Online Paper,2004.XX04.。上述这些主张最终被2003年《欧盟宪法条约草案》所采纳。欧盟的地方政府也要求对辅助性原则及其执行做出更加明晰的界定,以限制共同体行为的领域,保障地方的利益。根据地方政府的上述意愿,2007年《里斯本条约》修正了欧共体条约第5条关于权能划分的相关规定,作出如下表述:“在不涉及其拥有排他性权能的领域,共同体应该根据辅助性原则采取行动,只有或一旦在该动议行动的目标不能被成员国(中央、区域或者地方层面)充分实现的情况下,鉴于动议行动的规模和效果,得由共同体实施以实现更好的效果。”③http://www.consilium.europa.eu/cms3-fo/showPage.asp?id=1296&lang=en&mode=g由此,地方层面的立法就得以通过本国议会而在欧盟的决策中得到申明和采纳。这就表明,欧盟已经为其成员国的地方当局在欧洲事务中预留了相当的政策和法制空间,这将进一步增加其在欧盟治理结构当中的权重。

三、欧洲地方联络代表机构的主要职能和运作形式

地方联络代表机构是地方在欧盟各总部所在地(布鲁塞尔、斯特拉斯堡和卢森堡等)设立的正式代表机构。它们结合正式与非正式渠道的交互运作,承担地方利益的代表者与维护者的使命,长期以来逐步确立了政务联络、游说、立法和决策参与、信息传递、公关推广以及其他各项公共服务职能,发挥起沟通欧盟和各地方当局间的桥梁纽带和“窗口”作用。一定意义上讲,这些欧洲地方当局派驻的联络代表机构已经成为其在欧盟各大总部所在地的代理人,其主要目标是“游说”,以获得欧盟及其母国中央政府对本地方的关注与资源投入。

近年来,除了新近入盟成员国的地方实体在布鲁塞尔等欧盟总部所在地广泛派驻了一系列代表机构之外,欧盟老成员国的地方实体也在积极强化其派驻布鲁塞尔的机构,包括增加权能、扩大人员编制、购置更好的物业等等。从整体上来看,从上世纪80年代到现在,欧盟各成员国派驻的地方性联络代表机构数量呈不断上升的态势,从1984年开始设立第一家到现在已经发展到近三百家①详细机构列表可参见www.blbe.irisnet.be.。

图1.欧盟地方政府派驻布鲁塞尔机构数量增长趋势

目前,几乎所有获得欧洲结构基金资助的地方当局,都在布鲁塞尔或斯特拉斯堡设立了代表处,对欧洲理事会或欧洲议会进行政治游说及跟踪欧盟法规,保护和扩大地区的利益。地区还积极地参与立宪过程,先后向欧盟立宪大会提出了种种建议、决议、宣言和备忘录,争取在欧盟宪政框架中保护和扩大地区与地方自治的范围②谈志林:《从欧盟的宪政结构看中国地方自治的制度变迁》,载《理论与改革》2004年第2期。。比如英国的威尔士已经将其驻布鲁塞尔的办事处搬到距离欧盟总部机构更近的办公区,并且扩编了三分之一的人员;德国巴伐利亚州驻布鲁塞尔办事处更是将办公地点设在了欧盟地方委员会和欧洲议会大楼之间,这一巧妙的布局使该办事处能更便捷有效地同与地方利益有着直接关联的两大机构——欧盟地方委员会和欧洲议会——打交道。这些不断涌现的地方性代表机构构成了上世纪80年代以来欧盟内部地方利益协调的主要路径,也最为明显地体现了欧洲一体化来自于地方的驱动力①Keating,M.and Hooghe,L.,“By-passing the nation state?Regions and the EU policy process”,in Richardson,J.(ed.)European Union:Power and Policy Making,,London:Routledge,2000.pp.239-255.。

在当前地方性利益代表机构积极活动的政治图景当中,一个新的动向就是地方立法机构在布鲁塞尔等欧盟总部所在地派驻代表机构。同地方首长、地方行政机构以及受共同利益驱动的地方性联合体一道,欧洲的地方立法机构也开始在欧盟首脑机关附近设立各种形式的联络和代表机构。有代表性的,比如意大利西西里地区议会、苏格兰议会以及威尔士国民代表大会设在布鲁塞尔的派驻机构等。虽然这些地方立法实体的派驻机构并不具备外交的功能和使命,其承担的任务也与地方行政实体派驻机构不同,但是这一现象却显示了地方参与欧盟事务的质的飞跃。这些地方立法实体的派驻机构都宣称其主要职责包括本地立法调研和参与欧盟立法两个方面。实际上,这种参与更多的是摆出一种积极的姿态,彰显地方立法机构在本地、国家乃至欧盟事务中不可或缺的地位。

地方性利益代表机构已经成为欧盟内部利益协调机制的一种具体的制度化形式,确立了伙伴关系的框架,所有相关的参与者为了维持这种伙伴关系,都给予了特定的投入②Mazey,S.and Richardson,J.,“Institutionalizing Promiscuity:Commission-Interest Group Relations in the EU”,in Stone Sweet,A.,Sandholtz,W.and Fligstein,N.(eds.)The Institutionalization of Europe,Oxford:Oxford University Press,2001.p.78.。具体而言,这些地方性联络代表机构都有一些共同的特点:其一,它们的运作所依据的是其母国的具体规划,同时在实际运作中还与欧盟相关机构保持协调;其二,不管是考虑到欧洲整体还是某个局部的利益,这些机构所实施的战略或多或少都构成了对其所从属的母国地方当局更为宏观的战略规划的补充;其三,这些机构所肩负的报告职责要求它们对其所属的母国地方实体负责,经常性地需要提交有关业务进展状况的汇报;其四,虽然这些地方性利益代表机构均是合法设立的正式组织,然而其影响政策的方式却经常是以非正式的人际渠道为主及非正式路径与机制化的正式路径相结合,从而实现其职能的常态化;其五,这些机构往往会培养一批经验丰富、熟谙欧盟体制、并且掌握欧盟政策、制度和基金规则的欧洲事务业务“骨干”。

正是基于上述特点,欧洲的地方联络代表机构才得以发挥其独特优势,作用于地方当局与所在国中央乃至欧盟机构之间的利益博弈与协调当中,进而确立其自身存在合理性的价值基础。从实际来看,欧洲各地方实体派出各种形式的联络机构和利益代表机构都具有相对的独立性,其所履行的职责、执行的任务、内部管理、人员结构等,基本上都是为了地方政府与欧盟各机构进行联络、沟通、宣传和信息反馈的。对于这些享有独特利益和多元化价值的欧洲地方实体而言,它们对于欧洲事务的参与本质上是非常现实的,即关注这种参与能否带来实际的利益回报和价值认可,比如建立更多的商业联系和联合项目,获得看得见摸得着的资金支持以及欧盟立法能够实实在在地考虑到地方发展的实际情况等等。

整体而言,许多地方实体的利益代表机构发挥作用的方式都是“柔性”的,很难也很少通过精确的财政收益分析来衡量其价值,包括创建和维持这些地方实体与欧盟机构之间正式和非正式的关系网络,在欧盟立法进程的草案阶段参与政策的提案,以及在欧洲议会的辩论环节引导学界和公民利益集团的参与等等。这些柔性方式的效用并不意味着欧洲的地方联络代表机构仅仅扮演着可有可无的角色,事实上,是否在布鲁塞尔派驻代表机构已经成为当今欧洲的地方实体享有欧盟资格的一个核心要件。对于那些新入盟成员国的地方当局而言,它们很清楚地认识到自身作为整个布鲁塞尔政治体系一部分的重要性。有波兰的地方官员甚至评论道:“如果我们不在那里(布鲁塞尔)派驻,将会非常另类!”这种舆论就很生动地显现出欧盟各国(特别是新入盟国家)的地方当局急于通过实际的行动介入欧盟事务的意愿。尽管在当前电子政务飞速发展、信息和通讯技术不断突破的背景下,欧盟和地方当局之间的沟通联络有了更为广泛的选择,但与其他信息渠道相比,这些地方联络代表机构却有着更多非正式网络的优势。由于地方派驻机构在一定程度上摆脱了母国中央政府直接管理的束缚,因而更具适应性和灵活性。

四、经验与启示

派驻地方性联络代表机构是现时代政府管理特别是地方政府管理的重要手段;作为一种政府管理手段,它的价值体现在对中央与地方利益关系的调节方面。从欧洲的经验看,欧洲国家的地方政府在派驻联络代表机构以推进向上位层级(包括国家与超国家层面)的政治参与方面作出了积极的尝试。这种发端于地方层面的上行政治参与,对于提升地方竞争力、优化中央-地方关系模式、改进治理结构等,都产生了深远影响。因此,这种管理模式是应对政府分散化治理的需要,也是弥补政府管理上的不足以及提高政府管理效率的需要①董娟、胡国胜:《制度变迁下的博弈先锋——以政府驻外办事机构为考察对象》,载《甘肃行政学院学报》2008年第5期。。由此,地方派驻中央的常设联络代表机构就成了中央与地方纵横交错的权力关系网络的极其关键性的结点,成为地方参与中央决策的有效途径之一,亦成为中央与地方关系非法治化的表征②朱孔武:《地方参与中央决策的法治建构——以整顿地方政府驻京办为例》,载《法学论坛》2009年2期。。

我国改革开放三十多年发展的基本历程表明,地方政府权力在一定程度上的扩张,构成了当前中国经济发展的一个基本动力。但由于目前我国的行政管理体制改革相对滞后,中央与地方的关系缺乏法制化的规定,地方对中央政策参与的渠道过少及路径较窄,原有的上承下达传递途径运行不畅;加之传统的利益格局逐渐改变,地方利益问题日益受到关注,地方参与中央决策的问题日益突出③同上。。在这种情况下,伴随着地方争取中央政策倾斜的主动性与日俱增,形形色色的“驻京办”、“联络处”等如雨后春笋般出现。这些颇具中国特色的地方性联络代表机构,已经成为地方政府在中央进行关系疏通和政策游说以及联络公关的重要载体。它们虽然在一定程度上发挥了积极的作用,但由于其运作的无序化、形式化、利益化、非正式性和恶性竞争,反倒给各种形式的地方保护主义、权力寻租与设租乃至滋生腐败提供了温床,“跑部钱进”、“蛀京办”、领导驻点项目公关等手段层出不穷。因此,从特定的国情和历史条件来看,整顿地方联络代表机构不应该是单纯取消与否的问题,而是如何从制度上加以约束和保障的问题。

在我国相当长时期处于转型期的独特发展背景下,分权制的强化与地方自治的扩展无疑为地方实体参与更高层级的政治运作提供了更为广大的空间和更多的契机,而囿于空间距离、科层制、官僚文化以及中央对于地方所专属的资源和权能的操控,这些因素都使得地方政府倾向于通过派驻常设联络代表机构来加强自身的利益保障能力;与此同时,地方实体派出联络代表机构参与更高层次政治事务的积极性和能动性也相应地存在很大差异。因此,当前我国中央与地方关系中所发生的上述重要变化,客观上也需要建立合适的地方利益表达和平衡机制,以正式的渠道、合法的手段扩大地方参与中央决策的机会,增强中央政策的合法性与适用性。基于这种考量,我们必须从宪政结构的高度来重视这一机制的改革与完善,而不应仅仅视为一种管理手段的存废或调整。概言之,建立多渠道的央地沟通机制,以信息化推动地方联络机制的革新,以公共服务均等化为取向重塑现有央地关系运行模式,这也许是根治当前畸形发展的地方联络代表机构的可能方向。

D1;D61

A

1001-5574(2010)04-0103-09

喻锋,华南理工大学公共管理学院讲师,法学博士,主要从事区域治理与区域公共管理、公共政策分析与比较研究(广州510640)。

中央高校基本科研业务费资助项目(x2ggD2107870)。

(责任编辑:李济时)