王沛沛, 许佳君

(河海大学 a.公共管理学院；b.中国移民研究中心,江苏 南京 210098)

一、导言

1949年以来,中国开展了大规模的水利水电工程建设。至2008年底,中国各类大、中、小型水库数量从1949前的1200多座增加到86353座,水利水电移民在2004年已达到2000多万[1]。这些工程在很多方面发挥了巨大的经济效益和社会效益,为国民经济的持续稳定发展起到了重要作用。但是,这些工程在创造效益的同时,也带来了新的问题,即移民搬迁和安置问题。被迫迁移的移民为水利工程建设乃至国家经济发展做出了较大的牺牲,即他们不得不面对搬迁安置,甚至是远离故土外迁他地。随之而来的是:这种非自愿的移民方式往往会带来诸如移民丧失耕种土地、丧失职业、与原有社会关系网络出现断裂等各种社会风险。实践证明,移民搬迁后在迁入地的适应和发展状况才是决定移民安置工作是否成功的重要因素。对于移民安置过程缺乏有效的关注和重视是造成工程移民不成功的重要因素，因为搬迁安置的过程中并没能妥善安置好移民的生活，甚至带来了贫困危机[2]。

众所周知,在移民安置中存在着两大利益相关主体,一方是以移民安置部门为代表的政府力量,另一方是“被迫”搬迁安置的移民。可以说,移民安置工作就是这两大利益相关主体之间相互博弈的过程。但是,较之政府而言,处于弱势一方的移民群体,他们的利益如何保障,以及他们的诉求如何落实,甚至搬迁安置后能否真正恢复到原来的生产生活水平,都是移民最为关心的问题。而移民安置部门最关心的是:移民搬迁安置工作能否如期完成以保证工程的顺利实施,至于移民的具体想法在移民安置中往往被忽视。

国内现有的移民研究,已经充分注意到了移民的社会适应和社会整合[3，4]、移民的冲突[5]、移民的贫困[6]、移民的安置模式[7]等方面，但是却很少有研究关注到某一具体移民安置模式下的移民生产、生活状况。因此,本研究关注的是选择自谋职业移民安置的移民当下的生活状况存在着哪些困境,以及造成他们困境的原因究竟何在。

二、分析对象和资料收集

本研究以浙江省W市SX水利枢纽工程移民中的自谋职业移民为个案分析对象。SX水利枢纽工程是飞云江干流控制性大型综合利用工程,是以灌溉和城市供水为主,兼有发电和防洪等综合效益的水利工程。SX水利枢纽工程移民安置工作是从1996年坝区移民搬迁安置开始,到2003年12月止。SX水利枢纽工程移民安置涉及W市10个县(市、区)48个乡镇(街道)、131个村(居委会),共安置移民37199人。1997年925人作为SX水利枢纽工程移民搬迁安置试点搬出库区。此后整个SX水库移民共进行了四期移民。第一期移民共9638人,于1998年汛期前迁出库区。第二期移民共12307人(其中SX库区11095人、赵山渡库区1212人),于1999年3月底迁出库区。第三期移民共10240人于2000年4月底迁出库区。第四期移民共1670人,于2003年12月完成搬迁安置。

SX水库移民安置主要采取四种安置模式,即外迁农业安置、后靠安置、自谋职业安置和自谋出路。而本文的分析对象自谋职业移民是指那些采取自谋职业移民安置的移民,移民自行申请,依据一定的条件要求,政府严格审核,移民以户为单位,整个家庭一次性的搬迁到规划的安置地。政府给予城市户口,无偿给移民提供宅基地和优惠价商品房,移民需要自己解决生产问题,自己出资建房或是选择由政府统筹代建。从安置地点来看,自谋职业移民一般都会被安置在二、三产业比较发达、经济发展水平较高的城镇或是集镇。

资料主要来源于笔者与课题组在2004年、2006年和2008年对SX水库移民进行的三次实地调查。调查既包括大规模的抽样问卷调查,涉及移民就业、收入、社会融入、社会保障和稳定等情况,也包括对移民的深入访谈和参与观察。由于移民安置的历史特殊性,对官方文件的搜集和对移民“口述史”的访谈是资料来源的重点渠道。

三、自谋职业移民当下困境

(一)移民丧失土地引发的直接后果

SX水库自谋职业移民在搬迁前平均有0.8亩耕地，但是由于选择了农转非进入城市的安置方式,而放弃了原有的耕种土地。土地作为农业生产最基本的生产资料,其意义在于:农民失去了土地,不仅失去了住处,更为重要的是失去了以土地创造财富的机会和环境。

自谋职业移民农转非安置后,从以前的以农为生的生计模式转变到了非农生产的生计模式。像LC区YY镇的L女士表示,“当时搬迁方式是自己决定的,因为丈夫在这边,就动员父母选择自谋职业到这里来。现在生意不好做,做生意本钱不够,资金原始积累太少,人生地不熟,竞争不过人家。”而对于LC区SY镇的X先生来说,“刚搬来时,交通、水和空气等感觉不习惯,而且当地人也瞧不起我们,我们刚来时主要是给人家打工,自己做生意的比较少。现在靠打工勉强上可以养活一家人。”自谋职业移民从比较贫困落后的山区搬迁到比较发达的市区后,往往从事一些“体制外”的工作,比如从事餐饮、建筑、运输等行业,不仅许多权益得不到保障而且收入低廉,而做生意又面临着资金和技术的问题[注]文中对地名和人名进行了匿名处理。。

(二)移民的城市户口期望的落差

城市户口成为吸引农村人口向城市流动的关键因素之一,这是当初农转非自谋职业移民安置大受欢迎的背景。R市AY镇移民XLM,他是从TS县JJ村搬迁过来的,“现在和别人一起合股做生意,生活一般吧。当初动迁的时候都说城镇户口怎么好怎么好的,可到现在我一点也没感受到城镇户口的好处啊,孩子毕业了工作一点都不好找,还有我现在的户口是空挂的,所以党员组织关系问题没有解决。老家那边说我的户口转出来了,组织关系也转了,但是这边不知道应该到哪里去参加组织活动。有人说我几年没参加党组织的活动,已经算是自动退党”。

自谋职业移民通过水库建设求解了城市户口问题,同时他们也失去了耕种土地,并且还支付了一定数额的建房费用。但随着中国社会改革的纵深发展,特别是2001年国务院决定全面改革小城镇户籍管理制度,在小城镇取消限制农村户口转为城市户口的做法,使得自谋职业移民得到的利益远远低于其选择的预期,没有享受到曾经的城乡巨大差异时期的户口所带来的城市福利及各种附加功能。一是住房需要自己解决,二是就业遇到了空前危机,三是生活也陷入了困顿,而其他方式安置的移民在经济资源和社会资源的享有方面却远高于预期,如现已成为城市建设范围的移民安置区,相比之下,落差鲜明。另外,也存在着虽然有了安置地的户口但是享受不到安置地的社会福利。现PY居民区移民LQG被问及户口问题时说:“我是1997年应该移民的,但是1997年政府不给安置,女儿读书问题不能解决,我只能放弃工作回家,在村里当监督员。1999年,我的户口迁入R市,监督员没得干了,又找不到工作。后来我花了9000多元学开车。由于发生一起事故,没有熟人被罚了钱,以后不让再开车了”。

(三)移民的生计出路面临的困境

1.安排工作的期望落差

“镇里那些当官的骗人的哦,当时让我们自己选择去哪里,我们都是山里人,怎么知道什么地方好,县里当时说L镇经济比较发达,而且工厂也很多,你们到那里打工什么的都很方便,说还给安排工作的,可是谁知道都是安排扫大街的,吵也没有用。”(LMK，LC区L镇)

前文提及了自谋职业安置在经济较为发达的集镇,那里的二、三产业也比较发达,移民可以利用这个机会就业。刘女士的情况就是这样,她希望能够在工厂多的地方能够打工什么的,但政府却给安排的是扫大街之类的工作,与他们的设想相去甚远。再比如像C先生所言,“可谁想到,来这之后根本就不是那么回事,没有土地不说,安排的工作基本是‘扫大街’(环卫工人),这不坑人吗？”

2.就业风险所致收入结构失稳

表1 自谋职业安置移民收入情况 单位:%

资料来源：2008年9月底课题组对SX水利枢纽工程移民生活、生产现状调查统计。

从收入情况来看,自谋职业移民的家庭收入主要来源在于打工收入,其它几种收入的所占比例较小。具体说来,自谋职业移民就业主要依靠城镇工业,如加工、劳务服务、小生意、个体经营、厂房等就业形式。这也是由W市以民营企业为主的经济发展模式所客观决定的。

当前受美国次贷危机的影响,作为贸易出口大国,中国受到的冲击也比较明显,特别是制造业的出口大幅减少。而W市出口企业居多,从2008年底开始,不断出现企业停产甚至破产、倒闭的现象,造成大量务工人员的失业。因此,农转非自谋职业移民的收入结构存在着较大的风险。

3.资金技术缺乏导致创业困境

从表2来看,缺乏资金和技术成为自谋职业移民创业时面临的最主要困难。根据政府当初的许诺,移民搬迁安置后会得到政府的后期扶持,比如说得到资金上的支持,技术上的培训等等。自谋职业移民当中有部分人原来就是做生意的,所以他们也想通过政府的帮助能够继续创业。现在在LC区SY镇的XTL先生认为,“政府对移民扶持不到位,尤其是经济扶持不行。贷款比较难,担保也贷不到钱,我们一般做小生意的,如果可以贷到钱,抓住有利时机,赚钱应该不成问题,而且我们的资金周转快,都能还得起”。

表2 自谋职业移民创业面临的最主要困难 单位:%

资料来源：2008年9月底课题组对SX水利枢纽工程移民生活、生产现状调查统计。

(四)部分移民没有房产证

虽然自谋职业移民在住房上没有太大的问题,能够满足居住,但是有不少移民存在着没有房子产权的现象。拿不到房产证,给移民靠贷款谋发展造成了困难。

“刚搬来时周围本地居民瞧不起我们,现在关系还可以,但来往不是太多。我们到了这个市场经济发达的地区,现在的生活条件比以前真是好多了。你看这里的交通方便、信息渠道宽,以前是跑出去做生意,现在坐在家里就可以做生意。我们的生活观念也变了,现在追求高质量的生活了。但问题是:房产证到现在还没有,贷款没法贷,做生意做不了。”(XQW,LC区SY镇XY村)

XQW先生应该是移民当中比较成功的移民代表。从他的访谈中,我们得知由于没有房产证无法贷款已经影响到了他做生意。那么为什么会存在建了房而又没有房产证的现象呢？

“原来在W县SX镇DL村,1998年12月迁到此地。我搬迁以前在WZ打工。丈夫HZM今年35岁,大专毕业,是永江人,现在在LC区当会计,一年收入大约15000元左右。我在家开五金店,年收入大约6000元左右。儿子HW今年7岁。当时搬迁方式是自己决定的,因为丈夫在这边,就动员父母选择自谋职业到这里来。现在生意不好做,做生意本钱不够,资金原始积累太少,人生地不熟,竞争不过人家。房子到现在还没有房产证,向上级反映上面说我们这有违章建筑,不拆除不给发房产证。”(LZY,LC区YY镇YX村)

LZY女士无法得到房产证是因为她存在着违章建房的情况。就此问题,笔者也询问了移民办的工作人员,他们表示的确存在着移民违章建筑的现象,而他们也无能为力,比如说那些在二、三产业安置地的移民私自把房子加高,因为在这些地方可以通过出租房屋来获得较多的收入。由于这些违章建筑存在着较大的安全隐患,所以,房管部门以拆除违章建筑为由迟迟不批房产证。

四、社会变迁与移民困境

SX水库移民工作从规划到完成四期移民安置前后长达十几年的时间,而这十几年的时间正是我国社会经济平稳快速增长的黄金时期。伴随着经济的快速增长,社会环境中的许多要素也悄然发生着变化。特别是近年来,城市经济的快速发展引发经济结构的不断调整升级,以及城市消费水平的攀升等使得城市的房价和土地价格大幅上涨,这些都对自谋职业移民搬迁安置后的生活产生着不同程度的影响。

(一)房价的飙升

自1998年国家对房地产实行停止住房实物分配,逐步实行住房分配货币化的改革以来,我国的房地产市场化逐步确立,并演化为国民经济的支柱产业。伴随着这一过程中,房价也不断上涨。

在R市XC镇YC居民区的座谈会上,其负责人就说,“这里的房地产升值很快。1999年10万元/间,现在已升值为30-35万元/间。由于移民办采纳了移民代表的意见和建议,批准这里的建房高度为7层,所以,绝大部分的移民家庭均有房屋出租。按照每间房屋年租金约为2千元计算,移民家庭的房屋租金收入十分可观,成为移民经济收入的重要来源。”这也就出现了移民的“种房运动”,以期获得更多的收入,但是这种“种房运动”往往私自加高建筑物,虽然得到了移民部门的同意,但是由于这些建筑存在安全问题,得不到房管部门发放的房产证。移民部门也难与相关部门协调，这也就不难理解为何移民总是反映得不到房产证了。另外,房价的上涨也引发了移民购房上的困难,移民搬迁到市区后,本身的经济条件有限,无法与城市居民相比,再加上生活支出上的增加,面对家庭人口增加,出现了住房紧张的情况。而移民往往将这种非预期的结果统统归结到政府和移民安置的身上。

(二)土地的升值

土地价值的增值是我国城市化、工业化和现代化进程的结果。在当前,土地资源对于“七山,二水,一分田”的W市来说尤为关键。而对于农转非自谋职业移民来说,他们选择进入城市的同时放弃了土地，失去了耕种土地不仅意味着他们改变了谋生方式,也放弃了土地所能带来的其他效益，而土地升值真正给移民带来的往往上心理上的失衡和攀比。如在TS县LY镇,有兄弟两个,哥哥选择的是自谋职业安置方式,弟弟选择的是农业安置方式,当初哥哥只是一次性拿到补偿款,弟弟拿到房屋和部分补偿款,都没有异议。而如今土地一直在升值,房价一直在上涨,弟弟在这个过程中享受到了土地升值的益处而哥哥没有,所以哥哥经常来移民办吵闹,虽然他并不缺乏这块土地,但是心理失衡使他总是觉得自己亏了。

(三)支出的增加

自谋职业移民迁入城市后,在日常的生活中,出现了许多原来在农村生活时没有的支出项目。如移民在城市中要使用自来水,而在农村时都是用溪水或山泉水,家用电器的增多,以及液化气的使用都增加了移民在城市中的生活成本。一方面,由于移民自身的素质,使得找工作比较困难,生活来源减少,另一方面,他们生活上的开支却不断增加。生活支出上的增加是移民在安置初期所没用预料到的,但却对他们安置后的生产、生活有着直接的影响。

五、非理性选择与移民困境

一般认为，非理性选择是指那些没有理性最大化的追求目标、操作手段和操作过程不合逻辑、不合规则的行为方式或行为过程，其突出特征是违背科学原则、不符合客观规律、由本能冲动等非理智因素支配行为[8]。在当初选择移民安置方式时，有些移民的条件并不适合自谋职业安置方式却最终选择了自谋职业，这种非理性选择在很大程度上影响着移民在安置地的生活。

(一)移民自身素质的缺憾

SX水库移民大都来自于偏远落后的山区,移民本身的生产技能知识比较贫乏,再加上与当地居民相比缺乏竞争力,导致在就业中处于弱势。特别是对中老年农民来说,他们除了传统的农业技能之外,并无一技之长。

“我们以前可以在河里捞些砂子、石头卖,一天可以赚50～60元。现在被淹没了,没法赚钱了。我们当时第一批移民有严格指标,一个指标只能移一个人,而有些地区却可以一个指标移全家。现在我们要自己找工作,当然愿意参加技术培训,但是我们去培训了,一家人就要饿肚子,再说了,即使有技术在库区怎么样才能找到工作,根本没有就业机会,除非移出去。现在我们想贷款做生意不行。房子破旧想要建房不让,因为上面有文件,要保护水源,保护库区环境,我们想发展养殖业、采石和挖沙等都不行。”(ZSM,R市LH镇HS村移民)

自谋职业移民迁移前生活在偏僻的山村,经济落后,受教育程度低,观念滞后,小农经济意识根深蒂固,普遍存在“等、靠、要”思想,创业的意识和能力不强,没有市场优胜劣汰的竞争意识。因此,一部分移民在迁移安置后仍然延续原来的生产生活方式和依赖心理,不能根据环境条件的变化,积极学习各种技能,参与市场竞争,适应市场要求[9]。

在XC镇YC居民区的座谈会上,负责人就表示,“有相当多的移民摆脱不了懒惰的习惯,每日打牌闲聊,不愿找工作,思想上依赖政府。尤其是妇女,基本不出去找工作,仅靠房租生活。遇到一些困难,就仰仗移民身份向政府和社会寻求解决”。自谋职业移民在安置地碰到了没有预见的困难,当自己无法解决之时往往归咎于政府的哄骗安置，而不是反思自身的不足。技能的单一和知识的缺乏,让移民在城镇中的就业较为困难,加之观念上的落后,很难跟上市场经济的步伐。

(二)过高的期望

移民对自谋职业的安置方式有很多的期望,这些期望来源于移民政策的颁布以及政府的大力宣传。不可否认的是,这些期望有一部分是比较现实可信的,但是有些仍然存在着纸上谈兵不切实际的情况。以移民的就业情况为例,移民往往在安置前都对政府给安排工作的允诺信以为真,以为能在城里落脚工作,不过他们并没有真正意识到,以他们的自身条件是很难在城市中得到稳定、工资又高的工作。而当他们来到城市时,发现政府给安排的工作往往是又累又脏且工资低的工作。安置前与安置后的情况对比,他们往往认为自己被政府骗了,没有出现理想中的结果。这里,抛开政府为了达到搬迁的目标所使用的种种策略对移民的影响不谈,只看移民的选择。移民从政府的宣传得到了安置方面的信息,由此产生了对安置后的某种期望,特别是面对眼前利益(安置补偿金)与长远利益(城市就业、住房)的诱惑,其结果就是移民对自谋职业产生了一种较高的期望。

由于我国对移民的损失只是补偿而非赔偿,造成了移民补偿标准较低,而移民带着这种期望搬迁安置后,却发现与现实之间存在较大的差距。正是这种过高的期望造成了移民心态上的失衡,而这种心态上的失衡所带来的是移民强烈的挫折感。

(三)盲目的跟风

SX水库的移民安置工作是在20世纪90年代中后期开始的。在当时的社会环境下,拥有城市户口对农民来说还是具有相当大的诱惑的,因为有了城市户口就有一定的优惠待遇和更多的发展机会。虽然政府对农转非自谋出路、农转非自谋职业、外迁农业安置实施了补偿费用差异政策,使得不少移民为了获得城市户口和眼前较多的移民补偿费而盲目跟风,不切实际的选择了农转非自谋职业安置[9]。虽然为了确保自谋职业移民对象能达到自谋能力的要求,W市各级部门坚持条件,严格把好审批关,杜绝一阵风,防止无自谋能力的对象误选自谋职业,但是,由于搬迁安置人口多,移民安置任务中,使得迁出地和迁入地移民部门难以完全把好审批关[9]。

六、结论与思考

自谋职业移民当下困境的出现并不是单一因素所致。既有社会变迁对移民带来的冲击,也有移民自身素质上的缺憾。

从实地调查的情况来看,我们需要理性的看待这一问题,是移民政策导致的原因我们就需要从政策角度入手解决,是基层政府操作或者作为失当的就从基层政府弥补,是移民自身原因所致我们就需要帮助移民解决,不能一刀切,亦不能盲目的推卸责任。

此外,还有两个值得深层次探讨的话题:第一,移民使用“移民”身份的工具化趋势。笔者在实地调查中就发现有一些移民明明已经得到了所有的安置效果,仍不满足,围堵移民办,越级上访等。而这些人大多是移民当中的有钱人,是所谓的精英能人。他们熟稔移民政策,知晓移民办处理他们闹事的方法。他们深知“闹”就能给他们带来好处,特别是一些基层干部只要一有移民来闹就发钱打发走,久而久之,他们渐渐的形成了用“移民”身份来换取好处的心理。面对移民们的“移民”身份的工具化趋势,我们不得不思索如何从根本上解决,而不是盲目的疲于应付。第二,到底是城镇化安置好还是农业安置好？从前文的分析来看,农转非自谋职业移民放弃土地进城带来了种种的不如意。纵观中国整个城镇化移民安置来看,这只不过是一个小小的缩影,而城镇化安置所带来的隐患还远不止这些。而农业安置的移民,他们既有耕地,又能外出打工,生活、生产进退自如,虽然收入不及城镇化安置,但是其稳定性之于和谐社会建设的重要性是不言而喻的。

参考文献：

[1] 中华人民共和国水利部.2008年全国水利发展统计公报[M].北京:中国水利水电出版社,2008:34.

[2] 迈克尔·M·塞尼.移民与发展[M].水库移民中心，编译.南京:河海大学出版社,1996:38.

[3] 许佳君.三峡外迁移民与沿海安置区的社会整合[J].江海学刊,2002,(6).

[4] 施国庆.非自愿移民:冲突与和谐[J].江苏社会科学,2005,(5).

[5] 风笑天.“落地生根”？——三峡农村移民的社会适应[J].社会学研究,2004,(5).

[6] 陈绍军,施国庆.中国非自愿移民的贫困分析[J].甘肃社会科学,2003,(5).

[7] 杨文健.中国水库农村移民安置模式研究[D].南京：河海大学博士学位论文，2005.

[8] 刘少杰.经济社会学的新视野：理性选择与感性选择[M].北京：社会科学文献出版社，2005.

[9] 韩振燕.非自愿移民迁往城市后的若干问题探讨——以温州市珊溪水库为例[J].广西社会科学,2007,(1).