中山大学社会保障研究中心主任、教授 申曙光

农民工养老保险困境：办法应比困难多

中山大学社会保障研究中心主任、教授 申曙光

养老保险是社会保障制度的重要组成部分，是社会保险五大险种中最重要的险种之一。所谓养老保险（或养老保险制度）是国家和社会根据一定的法律和法规，为解决劳动者在达到国家法定的退休年龄（男60，女55），或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度。它由国家立法，强制实行，企业单位和个人都必须参加。一般由国家、单位和个人三方或单位和个人双方共同负担，并实现广泛的社会互济。养老保险制度在中国已实行多年，其不完善之处正逐渐显现出来。如广州日报数月前曾报道了农民工易承芳缴了多年的保险费却无法享受养老金待遇的问题，引起了社会各界对农民工养老困境的广泛关注。笔者在此以易承芳的遭遇为案例，分析农民工养老困境及其带来的种种问题，深入剖析困境产生的原因，并对如何解决这一困境提出建议。

▶困境：缴了费却无法享受养老金待遇

来自湖南衡阳的易承芳今年55岁，是广州市第一代外来工的一员。1998年，在公司的统一组织下，她参加了广州市的社会养老保险。她在广州工作了22年，目前已经到了国家法定的退休年龄，但是却遇到了无法享受养老金待遇的问题。

我国现行养老政策规定，参保人必须缴费满15年才可在退休后享受养老金待遇。但是对于易承芳来说，到她55岁时，她只缴纳了11年多的保险费，由于没有广东户口，不能够像广东省本地的职工一样继续缴费至满15年，无法在广州退休并领取养老金。面对这一问题，她只有两种选择：一是将养老保险关系转移回户口所在地。然而，按照相关规定，她只能将个人账户内的储存额转走，回到家乡继续参保。要享受养老金待遇，她还必须自己补齐过去11年多统筹账户中企业缴费的部分，以及接下来三年多的全部缴费，包括个人缴费和企业缴费部分。这样一来，很大程度上便相当于自己给自己发放养老金，并未真正享受到企业缴费带来的福利。二是一次性领取个人账户中的储存额，自己解决养老问题。那么11年多的缴费参保到头来其实是“一场空欢喜”——并没有享受到真正意义上的养老保障。

易承芳的情况并非个例。外来工在广州市参加养老保险的大多数人从1998年开始，要实现在广州养老的愿望，他们必须连续参保至2013年。他们所面对的共同问题是到了法定的退休年龄，却无法达到缴足15年年限的要求。目前，大广州(含花都、番禺、增城、从化)范围内参加养老保险的外来工已经达到120多万人。随着最早一批外来工陆续达到退休年龄，类似这样年龄够了而参保年限不够因而无法享受养老金待遇的现象，在未来的几年会越来越多，乃至成为普遍现象。在城镇化的进程中，全国各地进城务工的农民会越来越多。随着进入退休年龄人数的增多，全国各地的农民工都会面临如何得到养老保障的问题。而且，并非只有农民工面临着这一问题，那些在“外地”工作而其缴费年限不满15年的“打工者”，不管其是蓝领还是白领，都有可能遇到这个问题；不单是在广州，在全国各地，农民工和其他“打工者”都有可能遇到这个问题。

▶后果：农民工的养老谁来负担？

农民工缴纳了一定年限的保险费却无法享受养老金待遇这一困境的存在，无疑将带来种种问题。对于农民工来说，他们在城市工作和生活多年，大多不希望回农村养老，但是在城市养老的愿望又难以实现。即使回到农村，其老年生活也难以得到保障。原因在于，一方面，目前农村老年人的比例越来越大，由于我国几十年来实行计划生育，一个农村家庭往往要赡养三四个老人，加上抚养子女，实在难以承受，使家庭养老的传统难以继续。另一方面，农民工在外务工多年，大部分在家乡已经没有土地等生产资料；即使有土地等生产资料，一个壮劳力完全依靠土地也难以养活自己，更何况老年人。因此，无法享受到养老金待遇会对农民工老年的生活水平产生很大的影响，“退休”回乡后的农民工的基本生活无法得到保障。而对于整个社会来说，首先，大量的农民工在退休之后基本的生活需要没有得到保障，一方面，会抑制消费需求，不利于经济增长；另一方面，一些没有能力养活自己的农民工也会成为新的救济对象，这不仅会加重国家财政负担，而且将对社会稳定带来负面的影响。

农民工为当地的经济发展贡献出了自己的力量，理应享受到养老保障，且对于农民工和本地工人而言，劳动是无差异的，从这个意义上讲，具有本地户籍的职工才可以续保这一政策规定明显对农民工是不公平的。并且，大部分的农民工群体收入水平较低，个人缴费额度较低，在退休后如果只依靠个人账户中的基金养老，老年生活水平比起有养老保险以及工资水平高的群体要低得多。养老保险本身具有再分配作用，若农民工能够在退休后享受到养老保险，则对于缩小不同群体的生活水平差距具有积极意义。在目前中国收入差距不断扩大的背景下，农民工不能享受到养老保险，无疑是不利于促进社会公平的。

即使缴纳了保险费也难以享受养老保障这一问题的存在，成为导致农民工大量退保的主要原因。据统计，截至2008年底，全国参加城镇职工养老保险的农民工为2416万人，只占在城镇就业农民工的17%，这说明大量的农民工游离在养老保险之外。目前大量的农民工都处在一换工作就退保的状态，因为他们工作变动频繁，难以在一个地方、一个工作单位务工15年直至可以享受养老保障，而制度设计不合理、统筹账户资金不能转移等问题都导致其享受养老保障困难重重。许多农民工一方面不了解养老保险，另一方面也不相信养老保险可以为他们带来保障，因而导致了各地普遍的“退保热”。大范围退保情况的存在无疑不利于我国养老保险覆盖面的扩大，不利于我国养老保险制度的持续发展，也违背了建立社会保障制度的初衷。

▶成因：政策漏洞

易承芳所遭遇到的困境，直接原因是养老保险制度设计不合理，政策尚存在不完善之处。但是，并非易承芳一人面临着这一困境，难以享受养老保障的问题困扰着成千上万的农民工，这是一种普遍的情况，因而其背后应当具有更深层次的原因。

直接原因：养老保险政策存在漏洞。我国目前的政策规定，参保人必须参保达到15年才可以在退休后享受养老金待遇，没有达到规定年限的，养老保险账户中个人账户的储存额一次性支付给参保人。世界上其他国家更多地规定缴费须达到20年甚至25年，因此，我国15年缴费年限的规定本身是没有问题的，是合理的，而且也已考虑到了中国的现状。但是我国的养老保险制度建立较晚，当初参加养老保险的“大龄职工”客观上不可能在退休前满足缴足年限的要求，政策制定时没有对这一问题有预见性的考虑，导致政策本身存在不合理之处，进而导致包括部分农民工在内的一部分职工无法享受养老保障。

对于如何解决这一问题，不同地区有不同的规定。2006年，广东做出突破，明确本省户籍人员可申请在户籍地“延长缴费”，直至达到累计缴费年限为止。若在最后参保地连续缴费满5年以上，还可在最后参保地继续缴费。但是这一规定却没有将大部分非广东省户籍的外来工包括在内。

深层原因：一是农民工的养老权益没有得到足够的重视。《宪法》赋予所有劳动者的一项基本权利是在退休、失业、生病及丧失劳动力后基本生活得到保证。社会保障制度就是国家建立的为实现每一位劳动者的这一权利而进行的制度安排。这就意味着国家对包括农民工在内的所有劳动者都应提供相应的社会保障待遇，为农民工提供与其他公民同等水平的社会公共服务。但是目前我国相关的政策法规还不完善，农民工作为市场经济中的弱势群体，由于缺乏维权意识以及维权渠道，从获得公平的工资水平到获得养老保障等各种权益，往往难以得到实现。就养老保障而言，在制度设计时没有充分考虑农民工群体的特点，致使其权益受到损害，并且在问题出现后，也没有及时调整政策进行“补救”。

二是社会保障体制不够完善。一方面，养老保险的统筹水平低，异地转接难以实现。随着我国城镇化的不断发展，跨地区就业的情况非常普遍，我国劳动力市场要素流动性大，农民工就业灵活，变动频繁。按照目前的规定，养老保险在异地之间转移时只转移个人账户部分，企业缴纳的统筹账户资金不转移。由于各种原因，养老保险至今没有实现全国统筹，大部分地区的养老保险只实现了地市级统筹，只有少部分地区实现了省级统筹。这意味着农民工关系转移后便享受不到原先企业缴费带来的福利。并且，养老保险关系转移到一个新的地区后，参保人必须重新购买养老保险，这就等于不同地区的缴费年限其实是不能够累加的，到一个新地方保险费必须从头开始缴起。农民工就业流动性大、岗位变化频繁、阶段性务工突出，大多数人不可能固定在某一个地方某一个用人单位务工15年。统筹基金不转移，异地转接难以实现，从而造成农民工实际上难以享受到养老保险的好处。

另一方面，各地政策不协调，也给养老保险关系转移带来了更多的障碍。例如上海市的养老保险规定，对于已经到了退休年龄但是还没有缴足年限的职工，可以自己缴足余下年限的保险费，就可以在上海市退休了，并且享受和其他人一样的养老金待遇，即同样按照15年缴费来计算，而无论是否是上海市本地户口。上海市相关政策还规定，如果职工退休后仍有企业愿意为其缴费，那么退休后也可以继续缴纳保险费，所享受到的养老金待遇并不因此而受到影响。相比之下，这一政策更合理也更加人性化。然而，对于原先就在上海参保的职工，他们可以享受到与本地员工一样的“国民待遇”，但是对于养老关系转入上海市的职工，情况便有所不同。原因在于，一方面，各地的养老保险转出政策不同，如有些省份规定能够转出个人账户中的资金，而另外一些省份规定只能转出个人账户中个人缴费部分，企业缴纳的部分无法转走。尤其在一些经济落后的地区，养老金能转出的比例较低，转出的难度较大。这就造成了不同地区的养老保险关系难以衔接。另一方面，各地的缴费率不同，退休后能够享受到的待遇水平不同，在养老保险转移时，不同地区的政府难以平衡各自的责任，因而给养老关系转移带来了更大的阻力。

▶解决之道：提高统筹层次

国家设立社会保障制度，推行养老保险的目标是保证劳动者在退休或者丧失工作能力之后还能够获得稳定可靠的生活来源，基本生活需要能够得到满足，这对于维护社会的安定团结以及经济的正常稳定发展意义重大。易承芳作为庞大的农民工群体的一员，她遭遇到的困境折射出农民工在享受养老保障这一问题上所遇到的种种障碍。这些障碍的存在无疑是不符合社会保障设立时候的目标和原理的，因此必须采取适当方法解决这一问题，使农民工也可以尽早享受到实实在在的养老保障。

其一，弥补政策漏洞。既然当初没有拒绝在退休之前无法达到缴费年限的大龄职工参保，并且他们已经按照规定定期缴纳了保险费，就应当享受养老保障。对于像易承芳一样的职工，只要本人愿意退休后继续缴纳养老保险，政策就应当同意其缴纳，允许其在当地退休。同时，外来工应该像本地职工一样有继续缴费的权利，并且退休之后和本地职工享受同等的养老金待遇，不因户籍而有所影响。有关政府部门应及早根据现实情况出台补救措施，来弥补政策制定时的漏洞。

其二，针对农民工的特点调整费率，尽快提高统筹层次。农民工的工资水平较低，按照目前的缴费率（大部分地区是8%），缴费后可支配收入减少的比重比较大，导致部分农民工不愿意参加养老保险，更希望将收入用于当前必要的生活开支。针对农民工收入水平较低这一特点，适当的降低缴费率，有利于扩大农民工养老保险的覆盖面，并且减少对他们当前生活水平的影响。

针对农民工工作变动频繁，流动性较大的特点，尽快提高养老保险的统筹层次是解决农民工养老问题的根本出路。农民工在不同地区的养老保险权益应当可以累加，养老保险关系在不同的地区应当可以衔接。养老保险中企业缴费部分属于职工应当享受到的权利，当职工退保时，养老保险账户中的资金应当全额退还给职工，当养老保险关系转移时，统筹基金应当随个人转移。一个可行的方法是通过全国性的养老保险基金管理中心统一管理养老保险账户，统一计算农民工在不同地区的缴费以及应当享受的养老金待遇水平，养老金由退休地统一支付。最后，应当从全国范围内统筹各地的养老保险政策，减少各地在缴费和养老金支付政策上的不一致，平衡经济发达和落后地区在养老保险关系转移过程中的责任，以此减少养老保险关系转移中遇到的阻力。

其三，明确政府的责任。政府有责任为每个劳动者提供必要的养老保障，这是和谐社会建设的应有之义，也是我国经济社会发展的必然要求。政府应当明确自己在完善农民工养老保险中的责任。首先，政府应当推动立法，加快相关法律规定的完善；其次，应当尽快缩小养老保险给付水平的地域差距，协调各地的政策，提高统筹层次；再次，应当结合农民工流动性大的特点，推出有针对性的参保办法。最后，政府应当加强对保险基金的运营和管理，提高养老基金的运用效率，为养老基金入不敷出的地区提供财政支持等。

最后需要强调，农民工养老保险困境并不是一个地区或者一个省份的问题，而是一个全国性的问题。单靠一个省、市难以解决，而应当在全国范围内、在国家的层次上解决这一问题，当然，这也需要全国各个地区的共同努力。

结 语

我国养老保险制度建立较迟，政策制定以及具体实施过程中尚存在许多不完善之处，导致部分“大龄职工”无法顺利享受养老保障。另外，目前劳动力市场要素流动性大，未实现养老保险的全国统筹成为农民工享受养老保障的主要障碍。

可喜的是，去年年初，国家人力资源和社会保障部会同有关部门拟定了《农民工参加基本养老保险办法》，并公开征求意见。办法针对农民工流动性大的特点提出了新的参保方法，降低了缴费率，明确规定农民工在不同地区的养老保险权益可以累加，并对养老保险关系如何在异地转接提出了具体可行的方法。我们相信，随着我国养老保险制度的不断完善，在不久的将来，农民工的养老保险困境一定能够得到解决，农民工一样能够顺利地享受到养老保障。

随着最早一批外来工陆续到达退休年龄，类似这样的年龄多了而参保年限不够因而无法享受养老金待遇的现象，在未来几年会越来越多，乃至成为普遍现象。

国务院总理温家宝2009年12月22日主持召开国务院常务会议，决定从2010年1月1日起施行《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》。包括农民工在内的参加城镇企业职工基本养老保险的所有人员，其基本养老保险关系可在跨省就业时随同转移；参保人员在各地的缴费年限合并计算，个人账户储存额累计计算，对农民工一视同仁，国家将发行全国通用的社会保障卡。

作者申曙光: 中山大学教授，金融学、财政学专业博导，中山大学风险管理与保险学系主任，中山大学社会保障研究中心主任，广东社会保险学会副会长，广东医疗保险研究会副会长。