■徐连龙

（中国地质调查局天津地质调查中心，天津 300170）

党的十七大报告指出：“要深化对社会主义市场经济规律的认识，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用”，实现公共资源尤其是自然资源市场化配置，是贯彻党的十七大精神、落实科学发展观、完善社会主义市场经济体制的必然要求，本文试图在分析现行自然资源“公有公用”的产权模式弊端的基础上，探讨了建立自然资源所有权和使用权分离的市场化运作模式。

1 自然资源配置方式直接影响自然资源使用效率

联合国环境规划署将自然资源定义为，在一定的时间和技术条件下，能够产生经济价值，提高人类当前和未来福利的自然环境因素的总称。本文所指的自然资源包括矿产、土地、水等可再生和不可再生资源。

无论哪种社会制度和经济制度，经济的发展都是以自然资源为物质基础的。经济增长是建立在自然资源的数量、质量及其丰度基础上的，没有自然资源就没有经济的存在，更谈不上经济发展。西方经济学派的微观经济学基本原理有三个假定，其中之一就是资源稀缺假定。自然资源总是表现为相对的稀缺性，这一点具有全球性特征，这是不争的事实，因此也就要求社会必须对有限的相对稀缺的自然资源进行合理配置。

同其它资源一样，自然资源也应有其适当的配置方式，自然资源的配置方式是影响自然资源使用效率的主要因素。效率是指投入与产出的相互关系，投入一定，产出越多效率越高；产出一定，投入越少效率越高。自然资源的配置方式包含两个方面的内涵：一是自然资源的产权形式；二是自然资源的分配方式。自然资源的产权形式有两种基本的类型，即公有产权和私有产权；自然资源的分配方式也有两种基本的类型，即市场分配和计划分配。自然资源的所有权形式和分配方式两两组合，形成四种基本的自然资源配置方式，如公有产权下的市场经济配置方式等。清晰界定自然资源的产权，有利于自然资源的保护和持续性开发，避免自然资源浪费，经济社会才能可持续协调发展。确定合理的分配方式，才能保证自然资源能够流向最需要、创造社会收益最多的领域，以极大地提高自然资源的利用效率。改革开放30年来，我国已经逐步建立了中国特色的社会主义市场经济体制，成为发展中的市场经济国家，自然资源应主要采用市场经济的分配方式。

2 自然资源的配置方式现状

2.1 我国自然资源的产权制度

产权包含四个方面，所有权、使用权、收益权和处置权，这四个方面是可以分离的。我国的自然资源市场在建国后，一直是公有产权模式，也就是自然资源的所有权、使用权、收益权和处置权都归国家所有。随着我国市场经济体制的逐步形成，我国的自然资源产权市场开始逐渐进行制度变迁，然而，我国的自然资源产权市场仍未真正走出公共所有、政府管制的模式，私有产权在自然资源领域还仅限于狭小的空间。

我国自然资源的所有权形式仍是公有制，几乎全部自然资源的所有权都归国家所有，包括土地、矿产等。另一方面，我国也在逐步放开对自然资源使用权的管理，允许民营资本进入自然资源开发领域。但是，我国的自然资源产权制度还存在着一定的缺陷。

首先，自然资源“公有公用”仍是我国自然资源产权制度的主要形式。“公有公用”使得国有企业可以无偿地或以极小的代价使用自然资源，造成资源的掠夺式开发，资源利用效率低下。而由于国有企业享有利用自然资源的特权，这种特权的存在，又会衍生出控制权寻租等机会主义行为，增加净效率损失。而另一方面，也是因为“公有公用”的方式，非国有经济实体在利益驱动下，造成了对资源使用权获得过程的不择手段，使得资源配置难免不公，为享有特权者制造腐败温床，同时也不可避免地造成资源浪费。“公有公用”实际上造成了自然资源使用者之间的不公平，机会不公平、获益尺度不公平、竞争规则不公平。而效率与公平恰是市场经济应坚持的基本准则。

第二，自然资源产权交易市场缺位。虽然，我国的自然资源使用权可以由私人所有，但是，我国的自然资源使用权的交易没有制度规范，也没有完善的自然资源产权交易市场。在我国自然资源产权制度改革的过程中，国家逐步放开了对民营资本进入自然资源领域的限制，但是，在民营资本取得自然资源使用权的过程中，由于没有完善的自然资源产权交易市场，存在着大量的权、钱交易现象，有些有关系的民营资本拥有者以极小的代价取得了自然资源的使用权，这就导致在自然资源的开发中，存在着大量的资源闲置浪费、掠夺式开发等问题。公共产权和私人产权界限不清，降低了自然资源利用效率。

2.2 自然资源的利益分配机制尚未到位

在我国自然资源的开发与利用过程中，中央政府、资源所在地政府、资源开发企业以及当地居民本应利益共享，但是，在我国现行的资源利益分配机制中，在利益分配上未能处理好中央政府、地方政府和资源所在地居民的利益关系。由中央政府控制的国有企业是自然资源开发的主体，其开发自然资源的收益大多上交中央政府，而地方政府代表国家对自然资源行使事实上的所有权，但却不能直接获得自然资源开采的收益，或不能达到预期收益效果。这就极易导致地方政府利用资源开采的许可权谋求地方利益，间接实现其分享资源利益的目的。这也容易导致腐败现象的产生；另一方面，这种不合理的资源转让方式，不利于资源的高效率、可持续开发。资源所在地居民为自然资源的开发提供了劳动力、承受了自然资源开发过程中的环境污染等问题，却不能在自然资源开发过程中享受到应得的利益，这必将导致社会的不和谐，因土地被占补偿问题、环境污染问题出现矛盾激化，越级上访事件时有发生。

同时，因中央政府、地方政府、资源开发企业以及当地居民利益分配机制缺失，就难免造成了他们之间的相互排斥。中央政府与地方政府在事权划分、利益分配上时常出现扯皮，在资源调查上地方政府排斥中央政府资金进入和队伍进入也就不足为奇。这势必影响经济社会的整体发展。

3 建立我国自然资源的市场化运作模式

自然资源是自然界本身固有的东西，不是物化的劳动产品，本不具有商品的属性，但是，随着我国工业化和城镇化带来的经济飞速发展，自然资源的稀缺性日益显现，为其成为商品创造了条件，于是也就孕育出自然资源市场。自然资源市场的存在，就意味着自然资源的配置应该按照市场经济规律运行，实行市场化运作。自然资源市场化配置就是指在政府宏观调控下，自然资源配置遵循市场经济规律，采取行之有效的各种市场竞争方式和手段，利用市场机制，以实现自然资源配置效用最大化。

3.1 建立自然资源的市场化公共产权制度

新制度经济学产权理论认为，产权制度是制度集合中最基本、最重要的制度。正如新制度经济学家科斯所说：“在本质上，经济学是对稀缺资源产权的研究。一个社会中稀缺资源的配置就是对使用资源权利的安排。经济学中的问题，或价格如何决定的问题，实质上是产权应如何界定于交换以及应采取怎样的形式的问题”。在产权经济学看来，市场交换是分配财富的最有效的机构，也是资源分配的最有效手段。

社会主义制度决定了我国自然资源的最终所有权归全体人民，这就是我国自然资源的公共产权制度。国家一方面代表全体人民行使自然资源的所有权，另一方面由国有企业行使自然资源的使用权，这就是“公有公用”的自然资源产权制度模式。然而，由于国有企业可以无偿取得自然资源的所有权，将可能导致自然资源开采利用过程中的低效率和高浪费。为此，必需引入市场化的公共产权制度，也就是说坚持国家对多数自然资源拥有最终所有权，而自然资源使用权的获得却要引入市场化的模式，要打破国有企业对自然资源使用权无偿获取的产权制度安排，引入市场竞争和有偿获得自然资源使用权的制度安排。一方面，自然资源使用的主体范围要扩大，不能仅限于国有企业，要引入民营资本，让民营企业和国有企业在市场规则下，通过竞争获得自然资源的使用权。这一点和下文将谈到的建立自然资源的使用权交易市场是一致的。另一方面，国家作为自然资源的所有者可以通过提高使用者支付的方式客观上起到提高自然资源使用效率的作用，如对紧缺的自然资源实行高标准收费的使用制度等。

3.2 建立自然资源的使用权交易市场

通过制度性的安排，可以实现自然资源所有权和使用权的分离，但是，仅有自然资源所有权和使用权分离是难以实现提高自然资源利用效率的目标的，只有将自然资源的使用权交易市场化，才能使自然资源的利用效率最大化，这就需要建立一个公平合理的自然资源使用权交易市场。目前，我国各地建立的土地使用权拍卖制度是一种较为典型且较为合理的自然资源使用权交易市场，不论是国有企业还是民营企业都可以通过这种拍卖的方式公平竞争，获得土地的使用权，有些地方也开始尝试矿点勘查权挂牌拍卖。这种方式要推广到自然资源的其它领域，如各种矿产资源、湖泊、森林等。自然资源使用权市场化中不仅仅是打破资本性质的准入，行业垄断问题更是不容忽视。建立自然资源产权交易市场要形成制度和立法。

通过将自然资源的使用权市场化可以提高自然资源的利用效率，并不是说市场化后，就不需要对自然资源的使用再进行行政监管。根据自然资源的不同属性，自然资源使用权要有不同的市场化方式和行政监管方式组合。对于石油、黄金等矿产资源应以市场为主要的控制方式，通过市场来配置资源，并制定相应的开采标准；对于生态公益林、草原等有生态保护作用的资源，不应仅仅依靠市场，要由政府的公共事业部门去经营；对于经济林、荒地等可重复利用的自然资源，要采用行政监管和市场化运作相结合的方式。一方面，通过将这些资源的使用权市场化，将资源的利用效率与参与人的利益捆绑起来，另一方面，要对这些可重复利用资源的开发进行监管，防止过度开发造成资源和环境的破坏。

3.3 建立合理的利益分配机制

将自然资源的所有权和使用权分离，国家的主要收益将不再是自然资源的开发收益，而是资源使用权的转让收益。地方政府代表国家行使自然资源使用权转让，在这个过程中，要建立中央政府、地方政府和当地居民共享自然资源使用权出让的利益收入。地方政府作为自然资源转让过程中的主要参与者，负责自然资源价格的制定和监管等多方面的事务，理应获得自然资源使用权转让收益的主要部分，中央政府代表人民作为自然资源的所有者，也应享有部分转让收益，当地居民由于承担了自然资源开发过程中的负面影响，也应享有自然资源转让的收益补偿。利益分配机制的关键在于合理地确定三者所占收益的比例。

4 结束语

自然资源作为经济社会发展的基础，其利用效率高低关系到国民经济发展，尤其是在资源紧缺的现在，高效利用自然资源显得尤为重要。本文研究了通过建立科学合理的自然资源配置方式来提高自然资源的利用效率，提出了建立科学的自然资源配置方式的关键是建立市场化的公共产权制度。当然，笔者的研究仅限于理论层面，未涉及具体操作，在实际操作过程中，还会遇到诸多问题，这需要政府相关部门更为深入的研究，最终完成自然资源产权制度改革的课题。

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