阮履云,张 勇

(1.华中农业大学经济土地管理学院,武汉430070;2.武汉大学资源与环境科学学院,武汉430071)

1 引言

1999年,国土资源部将城市土地集约利用调查与评价列为国土资源大调查的一项重要内容,选择了福州、天津、包头、长春、济南、义乌、南京等7个试点城市开展城市土地集约利用潜力评价,拉开了城市土地集约利用评价的序幕[1]。城市发展历史、区域传统文化、人们的审美观、社会经济发展需要以及区域政策导向等均对城市土地集约利用评价的标准产生影响,导致不同城市土地集约利用评价的标准很难制定[2]。对于开发区土地集约利用评价,其标准主要由各评价指标的理想值确定。评价指标理想值又称为标准值、合理值或适宜值。理想值确定的高低直接影响到开发区土地集约利用的评价结果。理想值确定得过高,土地集约利用评价结果就低,反之亦然。因此理想值确定的适当与否对开发区土地利用集约评价甚为关键。

2 理想值确定的原则

理想值应依照节约集约用地原则,在符合有关法律法规、国家和地方制定的技术标准、土地利用总体规划和城市总体规划等要求的前提下,结合开发区实际确定。当采用相关技术标准作为确定理想值的依据时,应注意评价对象涉及的指标理想值与相关技术标准在数据口径等方面的对应关系。理想值原则上不应小于现状值[3]。

在研究土地集约利用问题时,要充分考虑评价区域所处地区社会经济发展水平的差异及其土地利用的可持续发展趋势。在确定评价指标理想值时应考虑以下几点。

(1)土地集约利用是一个动态变化的过程,具有时间性。随着社会经济的发展,人们需求的变化,以及土地利用技术的提高,土地利用总是不断地向更合理的利用方式转变[4]。因此,从这个意义上来说,作为土地集约利用评价指标的理想值是动态变化的,具有时间性。

(2)土地集约利用情况具有地域性,理想值的确定也具有地域性。我国幅员广阔,区域特征明显,各地社会经济发展水平差异很大,并且不同性质和功能的开发区对土地集约利用的要求也不一致,不可能用一样的标准去衡量所有开发区的土地集约水平。因此,对不同的开发区应因地制宜采取不同的衡量标准[5,6]。

3 理想值确定的若干方法

3.1 文件资料法

文件资料法是指参考国家或地方出台的若干关于土地利用的文件标准确定理想值的方法。目前,我国关于土地集约利用的多项指标曾出台过很多相关标准性的文件。在土地集约利用评价中,对于有很重要的参考价值的数据,可以直接将各种规范标准和政策控制目标作为评价指标的理想值,或者参照国家制定的相关相近的规范标准和政策控制目标确定评价指标的理想值。同时,地方政府特别是省级人民政府也制定了大量的关于本辖区土地利用的规范标准和政策控制目标。这些标准应该成为土地集约利用评价指标理想值确定的最重要来源和依据。

3.2 专家咨询法

专家咨询法也是现在应用比较广泛的一种方法,主要利用专家们的知识、经验和分析判断能力去确定理想值。选定一定数量的有代表性的专家学者(以10～40人为宜,选取的专家应当总体权威程度高、代表面广,对评价区域相当了解,可以包括政府人员、高校老师等专业人才[7]),以调查表的形式将问卷发放给选定的专家,在得到专家们反馈的结果后,统计分析,确定每一个指标的理想值,或者组织专家们以讨论会的形式确定理想值。

3.3 先进经验法

先进经验法就是借鉴国内外土地节约集约利用经验或已试点开发区的相关标准,确定各评价指标理想值的方法。已开展土地集约利用评价的开发区很多经验值以及全国城镇地籍调查中土地利用情况的各项指标值,都可以成为理想值确定的重要依据。从城市发展的历程上看,西方发达国家在城市发展规划以及土地集约利用的经验也具有很重要的参考意义。

3.4 发展趋势法

发展趋势法是以开发区发展的远景规划为基础,在遵循节约集约、合法合规用地原则的前提下,结合区域社会经济发展状况和趋势估测指标理想值,趋势估计期限宜为3～5年,或者对某一评价指标的历史统计数据进行计量分析,确定其未来5～10年的趋势值,参照这一趋势值设置该指标的理想值。

3.5 目标值法

目标值法是指结合国家、区域、开发区等国民经济和社会发展规划等目标,结合土地利用总体规划、城市规划、有关用地标准、行业政策等,确定指标理想值或者以土地利用总体规划为基础,结合评价区域发展的实际情况,确定各项指标的目标值,目标值即该评价指标的理想值。

3.6 最大(小)值法

最大(小)值法是指对于某一评价指标,选用现状值的最大(小)值作为评价指标的理想值,对现状值进行无量纲化处理。

评价中选用极大(小)值标准化方法来处理原始数据,其计算公式如下：

其中,Dij为第ij项指标因子的标准化数值;Bij为第ij项指标因子的现状值;Mij为第ij项指标因子的最大(小)值[8]。

3.7 平均值法

平均值法是指将该项评价指标的平均值作为理想值。参加评价的开发区不是孤立的,是评价体系中的评价单元,可以将所有评价单元组成一个系统。对于建立的评价指标,选取这些指标现状值的平均值作为理想值。以平均值法确定理想值时,还是要充分结合评价区域的特点,实际问题具体分析。

4 实例研究——以武汉市某国家级开发区为例

4.1 项目区概况

武汉市某国家级开发区地处东湖之滨,横跨武昌区、洪山区、江夏区。北靠东湖南岸的大专院校及国家重点科研单位群,南接汤逊湖,西临南湖和关山机电工业区,东至武汉市总体规划确定的三环线。开发区对外交通发达,道路贯穿南北。开发区以光电子信息产业为核心,综合了教育、科研、生产和生活等各功能组团,形成了以光电子信息产业为主导,能源环保、生物工程与新医药、新材料、机电一体化和高科技农业竞相发展的产业格局。

4.2 评价指标体系的建立

开发区评价指标的确定参考国家的相关标准,开发区土地集约利用程度评价应从土地利用状况、用地效益和管理绩效3个方面开展。指标体系分为目标层,子目标层,指标层。上一次控制(包含)下一层的指标,下一次指标属于上层指标的具体分解。采用层次的模式确定评价指标体系,可以有效解决指标层间相关联的问题,又可以保证指标体系的完备性与独立性。具体指标体系如表1所示。

表1 开发区土地集约利用程度评价指标体系

4.3 理想值确定

4.3.1 理想值确定参考资料

表2 土地集约程度评价指标理想值参考资料

4.3.2 理想值确定方法

总体上该典型开发区设置评价指标理想值采用的是目标值法、先进经验法和专家咨询法。具体实现方法主要有3类,对于评价指标有国家或地方标准的,其理想值采用或参照国家、地方设置的标准值,并结合开发区的实际情况进行修正;对于有先进经验值或同区域特征的各项指标值作为参考的,以该参考值为基础通过修正得到理想值;对于区域特点明显,有明显的地域性限制的评价指标,不能参考其他相关标准的,通过咨询专家意见的方式设置理想值。

(1)土地开发率、供应率及建成率。土地开发率是指已达到供地条件土地面积与不可建设土地以外土地面积的比例,尽管现行政策中没有规定相关的目标值,但是对于开发区而言,参考专家意见,对于可供应的土地,应以全部开发为好。故土地开发率取值100%。土地开发率是指已供应国有建设用地面积与已达到供地条件的土地面积的比例,现行政策也没有规定相关的标准值,也采用专家咨询法的方式确定土地供应率。经过一到两轮的探讨,专家认为土地供应率也以全部供应为好,故土地开发率取值100%。土地建成率是指已建成城镇建设用地面积与已供应国有建设用地面积的比例,参考国家相关的政策要求和专家意见,对于供应的国有土地,最好不要闲置土地,对于闲置土地的要缴纳土地闲置金或予以回收。故土地建成率也以全部建成为理想状态,理想值确定为100%。

(2)工业用地率及高新技术产业用地率。工业用地率是指已建成工矿仓储用地面积与已建成城镇建设用地面积的比例,对于工业用地率,参考国内相关的数据,城市工业用地率在15%～25%,开发区由于其特殊性工业工地率一般较高,在30%～70%之间,结合相关实际情况,开发区工业用地率取61.8%。高新技术产业用地率是指已建成的高新技术产业用地面积与已建成城镇建设用地面积的比值。参考国内相关经验,高新产业用地率理想值一般定为30%左右。但是由于该开发区已高新产业为主,参考专家经验和开发区相关发展规划,高新产业用地率取50%。

(3)综合容积率及建筑密度。综合容积率是指已建成城镇建设用地内的总建筑面积与已建成城镇建设用地面积的比值。参考《全国重点地区城镇土地利用现状调查与潜力评价(一)》中综合容积率的数值,试点区域综合容积率在0.3～1.1之间,本评价中理想值取最大值,综合容积率为1.1。建筑密度是指已建成城镇建设用地内的建筑基底总面积与已建成城镇建设用地面积的比值。参考《全国重点地区城镇土地利用现状调查与潜力评价(一)》中相关数值,结合开发区发展定位对于绿化的要求,建筑密度取试点区域最大值,故建筑密度取40.71%。

(4)工业用地综合容积率及建筑密度。工业用地综合容积率是指已建成工矿仓储用地上的总建筑面积与已建成工矿仓储用地面积的比例。根据国土资源部《工业项目建设用地控制指标》(国土资发[2008]24)相关规定和已开展开发区土地集约利用评价的开发区数值,工业用地综合容积率取1.24。工业用地建筑密度是指已建成工矿仓储用地上的建筑基底总面积与已建成工矿仓储用地面积的比例。参考《全国重点地区城镇土地利用现状调查与潜力评价(一)》数据,工业用地建筑密度一般在16%～31%,但是开发区明显比这个比例高。考虑该开发区的特点,以及相关开发区的经验值,工业用地建筑密度取46.08%。

(5)工业用地固定资产投入强度及工业用地产出强度。工业用地固定资产投入强度是指累计工业企业固定资产投资总额与已建成工矿仓储用地面积的比值。参考国家发达地区开发区投入强度,北京开发区为7950万元/hm2,深圳开发区为7890万元/hm2,天津开发区为7470万元/hm2,大连开发区为6390万元/hm2,故将开发区工业用地固定资产投入强度取7000万元/hm2。工业用地产出强度是指开发区工业总产值与已建成工矿仓储用地面积的比值。根据中国城市开发区工业用地产出效益数据调查,工业用地产出强度在159.7万～11572.5万元/hm2之间[9],考虑到高新开发区产出强度应该相对较高,故理想值定为13000万元/hm2。

(6)高新技术产业用地产出强度。高新技术产业用地产出强度是指高新技术产业总产值与高新技术产业用地面积的比值。该国家开发区内,主要是高新产业,以光电子信息产业为核心。经过对区内典型企业的调查分析,将高新技术产业用地产出强度理想值定为14000万元/hm2。

(7)到期项目用地处置率。到期项目用地处置率是指累计有偿使用且已到期并已处置的项目用地面积与累计有偿使用且已到期项目用地总面积的比值。根据国家的相关规定,到期项目用地处置率理想值定为100%。

(8)闲置土地处置率及土地有偿使用率。闲置土地处置率是指累计已处置的闲置土地总面积与累计闲置土地总面积的比值。同样,闲置土地处置率理想值定为100%。土地有偿使用率是指累计有偿使用的项目用地面积与已供应国有建设用地面积的比值。推行国有土地有偿使用、建立和发展土地市场,让市场在土地资源配置中发挥基础性调节作用是我国经济体制改革和经济转型发展的重要内容,也是我国现行土地法律法规和政策的重要目标。参考专家意见,土地有偿使用率理想值定为65%。

(9)土地招拍挂率。土地招拍挂率是指累计通过招标、拍卖、挂牌方式出让的土地总面积与累计已出让土地总面积的比值。由于我国土地市场还不完备,对于商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地,必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让外,其他没做硬性要求。而且相关规定出台时间较晚,土地招拍挂率的比重较低。参考国内经验值及咨询专家,土地招拍挂率理想值定为18.24%。

表3 评价指标理想值及确定方法

5 结语

尽量采用多种方法确定理想值,使理想值的确定与评价区域实际情况相贴切。理想值的确定是个很关键的工作,直接影响到土地集约利用评价结果的高低。在理想值的确定过程中,具体问题具体分析,多种方法相结合,用最合适的方法去解决最适宜的问题。全国应分区域给定各评价指标的标准值的参考值,使土地集约利用评价结果区域内具有可比性。建议在充分调研和分析论证的基础上,结合各地域的实际情况,国家或省级土管部门按照“自下而上和自上而下”相结合的原则在省域范围内统一设置评价指标理想值,在实际的评价过程中可以采用该标准值或者采用“标准值+修正数”作为理想值,这样也可以使各个区域的土地集约利用结果具有一定的对比性。

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