□ 黄祖辉

我国社会保障制度对经济增长、土地制度及城市化的影响

□ 黄祖辉*

中国城乡二元社会结构下的社会保障制度具有“中国特色”。中国经济增长与“三农”代价的关系、农村土地制度与社会保障制度的关系、社会保障制度与城市化进程的关系的存在,表明我国社会保障制度的改革具有一定的复杂性,进而此项制度的变革与许多其它的政策、法规或制度有着密切的关联和互动。

城乡二元社会结构;农村土地制度;社会保障制度;改革

中国的社会保障问题一直是社会各界普遍关注的热点。对于当前我国社会保障制度存在的不足及缺失,学术界已经进行了长期而深入的研究。我认为,研究中国社会保障问题的重点应抓住这一问题中的“中国特色”,即我国的社会保障是城乡二元社会结构下的社会保障。之所以称之为“中国特色”,是因为世界上几乎没有国家呈现出与中国相类似的城乡二元社会结构。虽然这种城乡二元社会结构对中国近30年的经济高速增长起到了决定性的作用,但同时也成为中国经济社会进一步转型与发展的阻碍因素。城乡二元化的社会保障制度是城乡二元社会结构问题的核心所在,要破解城乡二元社会结构,首先必须破解城乡二元化的社会保障制度。

应该指出的是,我国城乡二元社会结构衍生的城乡二元化社会保障制度,为改善农民社会保障状况起到了一定的作用。但当下需要清醒认识的事实是,已有的社会保障制度改进还不足以从根本上解决农村社会保障不足及缺失的问题。我国社会保障制度的改革迫在眉睫而又错综复杂,此项制度变革不可能是独立进行的,而是与许多其它的政策、法规或制度有着密切的关联和互动。本文仅就中国经济增长的“三农”代价、农村土地制度与社会保障制度的关系、社会保障制度与城市化进程的关系、社会保障制度破解的难题谈些看法,供研究者和决策部门参考。

一、中国经济增长与“三农”的贡献及代价

历经中国30年的变革历程及中国经济高速增长速度所产生的经济社会的巨大变化,对于认识中国社会保障制度的特点具有重要意义。自1978改革开放以来,中国经济年均增长速度高达9.78%。经济高速增长的成因是多方面的,其中现行社会保障制度及农村、农业、农民对经济增长作出了重要贡献。

中国经济增长的主要成因可以归结为两点:

第一,渐进式改革:中国改革的独特模式。与东欧和原苏联的改革不同,我国的经济体制改革走的是一条渐进式的改革道路,即改革是从农村到城市、从微观到宏观。就经济体制与政治体制关系而言,我国的经济体制改革相对放开,走市场化的道路;而政治体制的改革则相对稳健,始终保持党和政府对经济社会的控制力。我国独特的渐进式改革模式和进程,对于经济体制改革措施的出台和实施,对于集中力量办大事,进而对于推动经济增长产生了十分明显的作用。相比之下,那些走一步到位改革道路的国家及那些在政治上相互制衡的国家,很多改革措施往往无法出台和实施,进而影响了改革的不断推进和经济的稳步发展。但是随着经济社会的不断发展,我国渐进式的改革也有不少的局限性,主要存在着不少经济与社会的失衡与扭曲现象,体制漏洞比较多,经济社会的难点问题久拖不决,如与城乡二元社会结构密切相关的社会保障制度问题就是其中之一。

第二,四大红利贡献:土地、劳动、社保和环境。首先,在我国工业化、城市化的过程中,农村的土地是非常廉价的,土地非农化过程中存在着明显的土地剪刀差问题。其次,我国目前每三个产业工人中就有两个是农民工,他们不仅劳动报酬非常低,而且大多不享受社保,是以非常低的成本进入二三产业的。再次,由于我们在发展初期的环境意识薄弱,对资源环境的使用补偿意识不强,基本上忽略了经济增长对环境所产生的不利影响,因此长期以来我国经济增长的环境成本是非常低的。环境低成本的形成与渐进式的改革有关,与城乡二元的社会结构有关,其实质是农业、农村、农民的土地、劳动、社保、环境四大要素对经济增长的红利贡献。上述四大要素对我国经济增长的贡献,本质上就是“三农”对中国经济高速增长的贡献。不少人认为,中国在改革前的工业化靠的是农产品剪刀差,改革后的工业化与城市化靠的是农村土地的剪刀差和农村劳动力工资与社保的剪刀差,强劲的出口贸易也主要是靠农村劳动力工资与社保的剪刀差。所有这一切,都可以归结为是“三农”的贡献与代价。

“三农”对中国增长的贡献不仅仅是改革开放至今的30年,实际上可以追溯到建国至今的60年。然而,“三农”的贡献实际上也是一种代价,因为“三农”的贡献导致了当前我国经济社会中的诸多不均衡的经济问题,且已经严重阻碍中国经济和社会的进一步稳步与健康的发展。当前,我国的经济发展存在很多的困难,主要是来自两大因素的约束:资源的约束和人力资本的约束。考虑到劳动力、土地、社会保障及资源环境的状况,如果仍然按照粗放型增长方式发展,则我国就无法承受资源环境的压力;如果要转变经济增长方式,我国目前的人力资源状况则难以与之相适应,社会就有可能面临空前的就业压力。从这一意义上讲,我们现在正处在两难境地,面临两难选择。

二、中国的农村土地制度与社保制度

如前所述,我国农村的土地资源在过去30年的经济增长中发挥了巨大的红利效应,并且在未来的发展过程中仍将是至关重要的生产要素。我国现行的土地制度与世界其他国家不一样,既非私有,又非国有。通过农村经济的改革,我国的农村土地制度由原来的农村社区集体所有的统一经营,转变成了集体所有的农户承包经营的土地制度。农村土地的所有权、承包权与经营权实现了分离,土地产权关系基本明确。然而,农村土地制度的改革对农民的土地赋权仍然不够也不完整,同时农民的土地产权在实践中缺乏交易性和保护性而常常受到侵害,农村土地产权的治权机制相对薄弱和滞后。即使在法律上不断完善农村土地制度,但是若缺乏操作细则,或者有法不依、执法不严现象仍然普遍存在,土地产权的治权机制仍然滞后,农民的土地权益仍然会受到侵害。

此外,由于我国农村土地还承担着广大农民基本生存保障的功能,农村土地要素的市场化进程明显滞后,土地配置往往扭曲而不能按照农业效率优化原则进行配置。基于此,可以说土地问题已经成为我国经济社会各种利益冲突的焦点,无论是城市化、工业化,还是农民生存、农业发展,甚至各级政府的财税增加,都需要依靠土地资源的支撑。我国农村土地承担着广大农民基本生存保障功能的特点表明,现行农村土地制度状况是与现行社会保障制度密切相关的。换句话说,我国农村土地制度与社会保障制度是处在互为制衡的状态。如果社会保障制度不能突破城乡二元社会结构,农村土地制度的进一步改革就难以有实质性的推进;而农村土地制度若不能得到进一步的改革,不仅会影响到社会保障体制的改革与完善,而且会对现代农业、农民就业、农民权益、城市化、工业化及经济增长等产生不利影响。以上各层面的改革与发展之间的关系可由下图所示。

图一 农村土地制度、社保制度等相互关系

上图表明,农村土地问题已成为影响我国经济社会协调发展的关键因子。如果土地制度改革无法顺利开展,不仅会直接影响土地流转,进而会影响我国农业的规模化经营和现代化进程,同时也会对农村劳动力的转移问题、农民工问题、城市化问题产生不利影响,最终会影响整个国民经济的转型和持续增长。在现实中,我国农村土地制度之所以改革缓慢,除了在认知上存在差异外,重要的原因是与整个社保制度的状况有关,因为我国的农村土地在很大程度上承担着农民的社保功能。因此,如果不能从社保制度上取代土地对农民的社保功能,那么农村土地制度的改革就会存在很大的风险。从这一意义上来讲,社保制度的改革更为关键,是势在必行。

中国农民利益的核心是农民的生存权、财产权与发展权的实现,土地制度与农民的生存权、财产权以及发展权密切相关,从而与农民的利益密切相关。在中国,土地的功能不仅包括了生产功能、资产功能、生态功能和公益功能,而且还具有社会保障的功能。土地的多种功能应该成为中国农村土地产权制度设计及其利益分配的基础。需要特别强调的是,中国农村土地承担的农民社会保障功能既有利又有弊:有利的方面显而易见,其就像一个稳定器,解决了粮食安全问题。在中国,13亿人口的粮食消费真正依赖于市场交易的并不多,因为中国农民占了人口非常大的比重,他们中很多人的粮食是自己生产自己消费的。如果农民的粮食都要从市场获得,那意味着土地不再承担农民的生存保障功能,那样我国的粮食安全风险就会增大。土地承担社保功能的弊端也是非常明显的,如果每户农民都有自留地,都进行自给性质的或自我保障性的生产,那么土地(包括宅基地、承包地)的利用效率就很低,土地的规模化生产、现代农业的发展、农业劳动力的转移及城市化进程等都会受到制约。当前大量的农民进入城市以后为什么不能真正成为市民?一方面固然与城乡二元社会结构的存在有关,与整个社会保障制度没有完全覆盖农村居民有关;但另一方面是因为现行的农村土地制度使大多数农民不愿意放弃承包的土地,不愿意失去土地这一最后的生存保障,因而宁愿成为游离于城乡的两栖人口。

总之,我国农村的土地不仅承担着生产功能,而且还承担着农民的社会保障功能,这是一种非常独特的制度安排。在这样的制度安排下,农民只要拥有土地就能生存下去,这使得现有的土地制度缺少鼓励土地流动的激励。如果我们长时期不能解决或者解决不好全体公民的社会保障问题,农村土地制度的改革将难以有重要的进展和突破,农村土地的利用状况也将难以得到根本性的改变。

三、中国的社保制度与城市化进程

我国正进入城市化快速发展的重要时期,以浙江省为例,从上世纪90年代后期(1998年)以来,浙江就开始实施城市化战略并取得了明显的进展。但是,在城市化进程中出现了一种以牺牲农民利益为代价的城市化偏向和新的剪刀差现象,具体来说,就是农村或者说农民的土地不断被日益扩张的城市所占有。从表象上看,这一过程也确实带来了大量农民的进城和就业,但是进城的农民绝大多数的社会保障问题没有得到同步的解决,农民的身份转换明显滞后于就业的转移。按照国际上的一般标准,稳定居住在城市若干个月以上的人口就属于城市人口。若我国也简单以这一指标来衡量城市化的水平,则会出现我国城市化水平的高估现象,这是因为我国存在独特的城乡二元社会结构。也就是说,在城乡二元社会结构下,符合城市人口统计标准的人并不一定就是真正的市民,因为他们中的很多人的社会保障问题没有得到解决;有些被征用了土地的农民成了失地农民,尽管他们可以进城就业,但一旦经济不景气而致企业倒闭,没有社会保障的农民就无路可走。对此,我们有必要反思城市化道路:在城乡二元结构没有消除的情况下,中国的城市化不应仅仅实现产业和人口的空间集聚,而是要在推进城市化的进程中处理好城市扩张和保护农民利益的关系问题,即要解决从农村流入城市的人口的市民化问题,而市民化问题的核心内容就是解决农民的社会保障问题。如果不破解城乡二元社会结构,不解决向城市转移的农村劳动力的社会保障问题,那么城市化水平越高,我国经济社会中因非公正、非均衡问题而引发的社会问题就可能愈积愈多。

四、破解中国社保制度的体制难题

从宏观层面看,中国的土地制度改革仍然需要非常谨慎,原因一方面是对土地产权制度的改革仍存在不同的观点和主张而未能取得共识:有些人主张土地私有化,但我认为土地的多种功能属性决定了土地私有化在中国实际上是行不通的,因为土地具有公益性、生态性,私人产权对此是失灵的;还有一些人认为我国现行土地制度是社会稳定的基础而没有大改革的必要。而我认为,如果社会保障制度没有重大突破,中国土地制度改革的风险会很大。也就是说,如果国家赋予农民更多的土地权利,土地的交易固然会变得频繁,但同时风险也随之而来,因为很多农民可能为了短期的利益,会将土地的权益流转和交易给他人。如果经济社会稳定和繁荣的话,这是没有问题的,但是如果遇上经济波动和社会震荡,比如遇上世界性的经济危机,社会就会出现很大的问题。西方发达国家的社会保障制度很健全,即使在经济困难时期,人民的基本生活也不会有大的问题。但是若中国遇到经济困难,在社会保障没有完全覆盖的情况下,农村人口的生存就会面临问题,整个社会就会出现很大的危机,这恐怕是国家当前对土地制度改革采取谨慎态度的主要原因之一。

以上阐述进一步表明,社保问题已经成为中国进一步发展的瓶颈,而解决农民的社会保障问题是基本前提,解决中国农民的社保问题极具重要性和紧迫性。当前解决农民社保问题的难点,与其说是财政方面的困难,勿宁说是体制改革与制度创新的难点。前些年我去了一次拉美国家,感触较深,回来后写了一篇《重新认识拉美陷阱》的文章,谈到了不同国家政府对公共投资的选择秩序问题。为什么不同国家的政府对公共品投入存在次序上的差异?比如,中国各级政府往往首先考虑基础设施的投入,而拉美国家往往是先解决诸如社保这样的民生问题。各国财政投入方向存在差别的原因,在于政府体制尤其是干部体制的差别。由于体制的差异,对中国政府官员来说,来自民众需求的压力相对小,因而在公共投资领域更愿意优先考虑形象性的工程,其次才可能考虑民生问题。以国家对经济的刺激政策为例,基本建设等重大项目投资仍然是占了较大的比重。从短期看,这些投资对于刺激经济进而拉动内需会有一定的作用;从长期看,如果能加大对民生问题的解决力度,则不仅可以解决经济社会诸多领域的失衡和结构性矛盾,而且还能起到持久地刺激消费和扩大内需的作用。基于这一认识,从政府体制和干部体制上进行改革,应该成为推进我国社保体制改革与完善的重点任务。□

(责任编辑:郭茜琪)

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1007-9092(2010)03-0072-04

黄祖辉,浙江大学中国农村发展研究院(CARD)院长,教授,博士生导师。

本文是作者在“纪念改革开放30周年:社会保障与社会发展”论坛上的发言整理稿。