白佳玉

浅谈英国海上溢油事故应急处理机制

白佳玉

英国(全称大不列颠及北爱尔兰联合王国)由大不列颠、爱尔兰岛东北部(即北爱尔兰)及附近约5000个小岛组成，位处欧洲西部，全国总面积约为244021平方千米，拥有海岸线11450千米。英国海岸线曲折，北海、多佛尔海峡及英吉利海峡等水域是欧洲国家通向大西洋的重要门户，也是繁忙的海上要道。

英国超过90%的海外贸易是通过海上运输完成的，其国内货运的7%也是通过海运完成的。虽然航运活动引起的污染在整个海洋污染中所占比例较小，但是船舶油污给海洋生态系统造成的损害往往是灾难性的且不可逆转的。英国政府的目标就是通过区域性或国内措施降低航运活动所造成的油污危害，同时保证油污事故发生后英国政府能做出迅速反应，采取适当有效措施，将损失降到最低。

一、英国政府处理油污事故的机构及职能划分

英国海洋油污染防治政府机构包括环境运输区域部、国防部、地方政府机关、贸易工业部、农渔粮食部、英国溢油控制协会、溢油污染紧急应变处理计划及区域性合作组织等。

1．环境运输区域部

环境运输区域部成立于1997年6月，合并原有环境部与运输部两个部门。该部门的现有主要工作职责包括两类，第二类职责涵括陆地、海洋及航空运输业务，也包括协助铁路及客运、机场、国内外民用航空、海运及港埠经营、导航、航管、海岸巡防、海洋污染、高速公路及主要公路、相关公路监管，监督地方交通部门等。有关海洋污染的职责包括：负责海洋油污染应变处理、指挥及处理作业；负责提供所需的应变处理器材设备；负责检查及更新国家的相关溢油污染事故紧急应变处理计划；负责审查相关溢油污染防治设备的购置及规划事宜；当大型溢油污染事故发生后，若地方政府主管机关与民间团体均无法有效处理，成立联合应变处理中心，协调、整合及指挥各应变处理单位，有效展开各项溢油应变处理作业；负责购置紧急应变处理作业所需的软硬件设备、器材或消耗用具等。

2.国防部

除保护领土、领海等国家主权权益，促进国际和平与安全事务外，英国国防部还须协助环境保护部门，负责处理由海军或国防部所属其他船舶所引起的溢油污染，甚至是海军总部所管制水域内溢油污染等。就一般海上溢油污染事故而言，国防部并不直接参与执行污染防治任务，仅向海洋与海岸防卫队提供赔偿评估数据。就海岸线的溢油污染事故而言，国防部可能会对地方政府当局提供处理设备及人员，以有效协助完成清污工作。

3.地方政府机关

地方政府主管官员没有法定的污染应变处理义务，只是通过海洋与海岸防卫队支持地方政府进行海岸线清除设备的储放维护、对于油污染意外事故处理及紧急应变处理计划提供多样训练、讲授海岸线清除及拦油锁布放演练的实地作业规则以及进行训练演习等。

4.贸易工业部

贸易工业部负责英国石油及天然气等资源的勘探管理与开发许可，其中涵括发展、生产、监督、运送、油污染预防及沿岸地区环境保护等，配合海洋与海岸防卫队提供有关海洋污染处理作业方式的建议。

5.农渔粮食部

农渔粮食部是英国政府负责关于农业生产力及收益、粮食及渔业发展的部门，与公共及生态健康密切相关，在海洋环境保护及确定水生生物食物链安全方面扮演了极为重要的角色，包括鱼类及甲壳类水产品的安全等。

6.英国溢油控制协会

英国溢油控制协会于1981年由若干关心海洋油污染问题的公司组成，代表政府为海洋、陆地溢油污染事故提供必要应急处理设备和服务。该协会不仅为国际海事组织提供专业咨询服务，还经常协助英国与欧洲联盟的海事局及环保署进行溢油污染事故的处理。

英国溢油控制协会由英国海洋设备协调委员会管理，会员来自各企业公司的不同部门，在过去十年间处理的溢油污染事故与政府部门处理的溢油污染事故数量不相上下。除了拥有自身组织会员外，协会还发展同海洋与海岸防卫队、环保署、英国近岸作业协会、英国石油产业协会、苏格兰环境保护署、环境资源服务部门及美国溢油控制协会的合作。协会与英国海洋与海岸防卫队及环境保护部门保持一致的服务效能，与若干主要石油公司、地方政府及应急处理中心保持密切联系。该协会是现今国际社会公认的有关私人污染控制训练的权威机构，在建立有关国际标准中提供有力建议，协助英国政府执行《国际油污防备、反应和合作公约》所规定的事务。

二、溢油污染应急处理机制及相互作用

英国溢油污染应变处理计划分为三个部分：“地理范围与危险预测”部分旨在建议计划和策略的实施；“行动与执行”部分旨在建立紧急应变处理作业程序，对溢油污染事故做出迅速评估；“联络”部分包含全部相关作业区域地图、应变处理能力一览表、支持溢油应变处理作业数据表格。其提供的应变处理计划内容包括应变处理顺序、政府部门间合作、信息搜集与风险评估、敏感性环境风险制图、策略发展、应变处理计划的评估、设备与供应以及油污回收与岩石处理，训练、演习与计划再评估等九大部分。

（一）应变处理顺序

溢油范围的大小、位置与时间等均是不可预测的，其可能来自原油装载、非装载或输油管的操作以及船舶碰撞或搁浅等情况。溢油事故的环境风险及应变处理等均需视油污范围的大小等级及处理能力而定，每一等级溢油污染事故的应变处理设备数量及个人训练等均有所差异。

1、 第一级：小型区域性溢油事故

小型区域性溢油事故属于船主可自行处理的范围。在其可控范围内，在意外发生现场立即出动人员、提供设备。通常该溢油污染意外事故发生在船舶运输过程中，或发生在码头、锚泊处，与贮油槽等燃油系统操作有关。

2、 第二级：中等区域性溢油事故

中等区域性溢油事故溢油范围较第一级大，通常是发生在港口、海湾或近海水域的船舶意外溢油事故。其处理作业由地方政府负责协调开展，建立溢油处理计划与应变处理作业，船东也需根据应变能力参与其中。

3、第三级：大规模国家范围溢油事故

大规模国家范围溢油事故包括较大的各类海上溢油事故，其等级与范围均超过第二级。在船主无法立即展开污染应急处理时，由政府扮演主导角色，立即进行溢油污染应急处理作业，保护国家海洋环境。

4、 国际资源

通过大型企业或政府机构建立国际性或国家性的溢油应急处理机构。当第三级溢油事故极可能造成严重危害时，需要国际溢油应急处理机构的援助来减轻污染后果。

（二）政府部门间合作

港口溢油污染事故可由港务局牵头进行应急处理。在重大溢油污染事故中，政府将协助组织相关部门采取综合污染应急处理措施。针对溢油污染应急处理等级，需要首先界定各部门间的协调关系，随着溢油污染事故影响范围的扩大，有关污染应急的指挥也将加强。

政府应根据《国际油污防备、反应和合作公约》的主要精神开展部门间合作，即：其一，制定警戒及预防油污事故的方法；其二，实时、有效地降低每次油污事故造成的损害；其三，应急处理计划要充分考虑溢出的油品性质，同时要考虑船东的应急能力；其四，加强国家间合作和信息流通；其五，遵循“污染者付费”原则；最后，依据相关国际公约及国际法的规定履行相关义务并支付报酬。

（三）信息搜集与风险评估

当地气象、油品特性、历史记录数据及敏感区域环境特点是决定溢油污染事故风险及危害的重要因素。为发展适当的应变处理作业策略、减轻油污染损害威胁，搜集这些相关信息极为迫切需要。

1、历史资料

溢油意外事故的历史资料统计分析有助于确认油污染事故可能发生的时间及地点，在发生溢油事故时，这些资料可以协助决定如何使用相关资源，最大限度地控制油污所造成的危害。

2、油品特性

在溢油意外事故发生时，油品基本特性将决定其后续的物理及化学变化，所以应将该海域内经常运送或生产的油品特性制表列出，明确不同类型的汲油器回收及化油剂的海上使用效能。

3、水流与风

不同油品的扩散作用将使浮油团覆盖大范围水域。油膜移动是海水流速及风速等综合作用的结果，直至油膜非常稀薄后方停止。因此当地的水流与气象资料有助于应变处理策略的决定，可为油膜漂移趋势提供预测。潮汐、水流及季风等有关信息，除了从政府部门及一般行政部门获得外，也可从当地渔民或渔船船员处获得。

4、海况

海况势必决定溢油的有害影响，也决定应变处理技术的效能，如恶劣海况会促使浮油分散。在使用机械围堵或回收均困难的情况下，采用自然或化学等方法时，必须提供有关风、温度及海面状况的资料。

5、计算机预测技术

若干组织及公司均在积极研究开发溢油仿真计算机预测技术，可为应变处理决策者及污染应变处理团队提供预测并解读溢油路线和处理策略。

（四）敏感环境的风险可视化

敏感环境的风险可视化是紧急应变处理计划过程中的重要部分，其向应急处理者传达重要的沿岸资源、指示敏感区域环境信息，包括商业信息、生态及娱乐资源信息，显示优先保护的区域并确定临时贮放的场所等。

（五）策略制订与发展

在确定溢油意外事故的影响范围后，应考虑可行的应急处理策略，如监测与评估、围堵与回收、化油剂、海岸线清除及现场燃烧等，这些应急处理策略必须单独使用，以求适用于不同地点、不同情况及不同时间等。

（六）选择损害最小的应变处理计划

应用溢油应急处理技术需要综合考虑其可能对生态、娱乐及商业活动造成的影响。在取舍过程中，应综合权衡环境利益、经济利益与社会利益，并确保损害程度降至最小，该鉴定过程必须以环境利益分析结果为主要参考。在发生争议冲突时，须慎重考虑遭受损害威胁程度及资源保护的重要性。

（七）处理设备与其供给

污染风险评估分析作业必须搜集应急处理策略中的相关数据，该数据是根据当地对应急处理设备的需求来决定的。

三、英国政府在油污处理问题上的区域性合作

1982年《联合国海洋法公约》规定“各国为保护与保全海洋环境，而拟定与制订符合本公约的国际规范、标准及建议的办法及程序时，应在全球性基础或区域性的基础上，直接或通过主管国际组织进行合作，同时考虑到各区域的特点”。《国际油污防备、反应和合作公约》的主要目的是：“促进各国加强油污染防治工作，遇有重大油污染事故时，进行区域或国际性合作，采取快速有效的行动，以减轻或控制油污染所造成的损害”。可见，通过双边或多边协议进行区域性或国际性合作，是预防大型油污染事故的有效方式，是进行海洋环境保护的重要途径。

目前，英国参与的这类国际合作包括与比利时、丹麦、法国、德国、荷兰、挪威及瑞典等共同签署的北海油污染合作处理协议，该协议旨在处理海洋污染事故时进行区域性合作。根据该协议，各缔约国间设立了一个技术工作组，审议溢油意外事故情况，进而做出适当的反应，制订联合清污作业中的援助程序。

英国与法国在《波恩公约》后共同签署了英法海事应急处理计划。在该计划中，英吉利海峡是英法联合应变处理区域，其作业项目有污染防治、搜索与救助等。两国应急处理区域联合合作机制的建立，有助于两国及时处理影响两国海洋环境的溢油污染事故，便利了海峡间信息交流。

英国与挪威的英挪联合应急处理计划协议将两国的防治污染区域由大陆礁石的中间分割线互相延伸五十英里。如同英法联合海事应急处理计划一样，对于会同时影响两国海洋环境的海上溢油事故，英挪联合应急计划协议建立了指挥与协调程序、水道的信息交流与资源支持系统，但是尚未包括搜索与救助活动。欧盟作为促进会员国间对于海洋污染事故处理合作与评估的组织，设有训练与搜索计划基金，维持信息的沟通（包括会员国可利用于清除工作的资源清单）并建立专家小组，向有关国家提供海洋污染事故的影响建议。

海上航运业作为古老却又充满生机的运输产业，在为沿海地方经济注入活力的同时也带来了严重的油污污染问题，破坏了当地生态系统，降低了海洋生态系统的服务价值。英国政府在油污事故处理方面，尤其是对于突发、紧急油污事故的处理机制上，显示出高效、反应迅速、处理效果理想的特点；在其油污事故应急体系下，政府各部门的权责划分明确，部门间相互监督有效、执行畅通，其海上油污处理及防治体系值得我国学习和借鉴。