赵 凯

(琼州学院人文社科学院,海南三亚572022)

欧盟发展合作政策政治化方向演进及其原因探析

赵 凯

(琼州学院人文社科学院,海南三亚572022)

欧盟发展合作政策是欧盟对外关系的重要方面,是欧盟对外政策的主要政策工具,该政策呈现出从以促进经济发展为主要目标向以实现政治化为主的全方位合作演进的特点。欧盟发展合作政策的特点主要是是基于欧洲一体化的深入、欧洲民主化浪潮的引导、欧洲经济的发展以及欧盟层面超国家因素的增加这些原因。随着欧洲一体化的不断深入,欧盟发展合作政策将越来越具有政治功能。

欧盟;发展合作;政治化;多重目标

发展合作是指“一个国家、国家集团或国际组织对发展中国家给予的经济、资金、技术等方面的援助。”[1](P18)“其核心内容是发达国家、发达国家集团或国际组织向发展中国家提供的官方或非官方的援助”。[2](P29)它伴随着欧洲一体化的不断深入和外部形势的发展而发布或者与第三国签定的主要表现为多种决议、条例、规章、条约,他们形成了对发展中国家(主要是非加太地区国家①非加太地区国家指非洲、加勒比海和太平洋地区的发展中国家,非加太也称“ACP”。)进行援助或与之合作的一系列框架安排。

一、以政治化为主要目标的演进特点

欧盟(欧共体)与非加太地区国家的发展合作政策持续了半个多世纪,该政策呈现出人人以促进经济发展为主要目标向以实现政治化为主的全方位合作的方向演进的特点。

在“联系国制度”时期,欧洲经济共同体和新独立的民族国家都希望获得经济上的高速发展。共同体发展合作政策通过建立“取消关税和配额”、设立“欧洲海外国家和领地开发基金”、提供贷款等方式来促进该地区经济的发展,该地区经济的发展状况是该政策早期的主要目标。随着欧洲经济的复兴和欧洲一体化的加深,非加太地区国家政治民主、法治、尊重人权等方面的发展也成为该政策的重要目标。《洛美协定》Ⅲ首次增加了关于人权的内容。《洛美协定》Ⅳ把尊重人权、民主原则和法治确定为协定的基本组成部分,并指出良好的治理是合作实施的特别目标。《洛美协定》Ⅳ还首次把“政治对话”载入协定,并把它看为是双方实现合作的基本手段。此外,为了保障“政治对话”的实现,金融资源可用于该地区提高人权,以及旨在促进民主化、增强法制和良好治理的各种措施。在《科托努协定》中,该政策把人权、民主和法治确定为双方合作的基本要素(essential elements),把“良好治理”列为基础要素(fundamental element)。共同体还要协助非加太地区国家建立“公民社会”。该协定在促进非加太地区国家经济、社会发展的同时越来越关注该欧盟发展合作政策的政治功能。

对共同体来说,虽然通过帮助非加太地区国家发展经济以减少贫困是发展合作政策的主要目标,但促进非加太国家政治民主、法治、尊重人权等方面的发展也成为该政策的重要目标。2000年签订的《科托努协定》规定将尊重人权、民主原则和法治列为合作的必要条件外,还把“良好治理”作为合作的基本原则。②在该协定中治理可分为政治和经济两个向度。其政治向度包括:政治制度、政府结构、一般法律规定、选举制度、国家与公民社会的关系等。治理的政治向度与民主、人权的关系最为直接、密切。与此相应,双边之间关系的制度构架也有所变化,特别是持续的政治对话使得在该领域的制度安排增强。在贸易方面,由原来的对非加太国家单方面优惠贸易条件向互惠的自由贸易转变,这使得欧洲产品在非加太地区获得更好的待遇,与美国、日本和来自其它地区的产品的竞争中处于更有利的地位。

基于此,建立一个合适的政治和体制环境成为欧盟与该地区国家继续开展合作的前提,贸易援助措施在一定程度上服从于政治条件。①2007年欧盟在与斐济就《科托努协定》第96款(基本要素:磋商机制和适用措施)展开磋商过程中,欧盟就单方面认为斐济2006年12月5日的军事政变违背了双方间合作的基本要素。磋商的结果是斐济政府要承担许多政治义务,恢复民主和法制,否则欧盟则威胁撤销对斐济超过1亿欧元的发展援助。双方走向了以政治化为主的全方位的合作,欧盟发展合作政策被寄予了更多的政治功能,成为欧盟对外政策政治输出的主要政策工具。

二、欧盟发展合作政策政治化为主要目标的方向演进原因分析

欧盟发展合作政策从以促进经济发展为主要目标向以实现政治化为主的全方位合作的转变原因表现在四个方面:

第一,共同体从经济共同体向经济政治联合体的转变是欧盟发展合作政策走向以实现政治化为主要目标的直接原因。《建立欧洲共同体条约》指出,共同体的任务是:“在整个共同体内促进经济活动的协调与平衡发展、注重环境保护的持续与非膨胀性的增长、经济成效的高度聚合、高水准的就业与社会保护、生活水平与生活质量的不断提高、以及成员国间经济与社会的聚合与团结”。[3](P67)其谋求的是建立共同市场的经济和货币联盟。《欧洲经济货币联盟和政治联盟条约》则标志着欧共体已从一个以经济和贸易为主的集团,开始朝涉及外交和安全、司法与内务的经济政治集团方向发展。《欧洲联盟条约》确定的共同外交和安全政策与内政领域的合作,构成了欧盟的第二和第三根支柱,这标志着欧洲一体化越出了经济领域开始向政治、社会和内政领域扩展。欧盟不仅仅要求展开经济上的全面合作,还要求展开政治上的全方位的合作。欧盟发展合作政策作为欧盟对外关系的主要政策工具常把常把民主、人权,良好治理,和平地区稳定与安全等作为了双方发展合作的要素之一。《洛美协定》Ⅳ不仅把“人权”正式纳入协定正文,还把双方之间的“政治对话”看作是实现合作的基本手段,并对政治领域的合作做出了给予资金支持的安排。2000年签订的《科托努协定》进一步深化了这方面的要求和机制安排。可以看到,从经济共同体向国际政治经济联合体的转变决定着该政策必然越来越具备政治功能。

第二,受冷战后期民主化浪潮的影响,共同体新成员国的不断加入不仅加深了共同体对人权、民主等价值的追求,还促使共同体在发展合作政策领域加强了政治方面的合作。加入共同体不仅使得共同体及其成员国承认了申请国的民主体制,还有助于巩固那些刚建立的民主体制。1974年希腊政府向共同体提交申请就是既希望通过加入共同体促进本国经济发展,又企图“为希腊羽毛初丰的民主制度提供最好的保障”。[4](P100)因此,加入欧共体可以带来经济上的发展和对民主确立的承认两个好处。这给共同体对外政策中对民主制度的追求添加了谈判筹码,开始了共同体对外政策上对民主、人权等价值的追求。这一要求在共同体的官方文件中得到了更大的体现。1993制定的“哥本哈根标准”第一条就是要维持稳定的民主机构、法治和人权,欧盟委托欧盟委员会每年对“联系国”的民主状况进行考核评估,以确定他们是否在朝这个方向努力。2000年签订的《尼斯条约》要求欧盟在与第三方的国家进行经济、财政和技术合作时,还要考虑到“民主的发展和巩固、法治、尊重人权和基本自由的目标”。[5](P18)至此,民主化给共同体在扩大的过程中带来了两方面的影响:一方面,民主、法治、尊重人权、发展市场经济等因素成了作为申请国能否加入欧盟的首要条件;另一方面,这些民主国家的加入进一步强化了欧盟在这方面的发展,同时弱化了早期“联系国制度时期”殖民主义的历史因素对发展合作政策的影响。人权和民主等价值既是欧盟发展合作政策的一项重要政策目标,也是双方合作的基本条件。《洛美协定》Ⅳ,双方首次将民主和人权问题与欧盟援助挂起钩来,还提出了“民主干预”的内容。在《科托努协定》的签订中,双方就人权、贸易优惠制等方面进行了激烈的谈判,最终将“尊重人权、自由和民主,法治和良好的治理”[6](P15)确定为执行该协定的基本要素。

第三,共同体及其成员国经济增长缓慢是另一原因。自20世纪90年代以来,欧洲经济增长放慢,失业率居高不下,据统计:“1992年,欧盟的失业率为9.8%,到1993年则攀升至11%,1994年欧盟失业率达到历史以来的最高(11.3%)。”[7](P67)共同体成员国政府由于财政赤字严重等经济原因,倾向于削减对非加太地区国家的发展合作政策方面的财政支持,增加在非经济因素方面的合作;其次,随着《洛美协定》框架下成员国逐渐增多,从《洛美协定》Ⅳ的77个成员国到《科托努协定》的105个,几乎囊括了非加太地区所有的国家。然而,欧盟对非加太地区国家的预算额并未得到明显的增加。②从表1可以看出,非加太地区国家预算所占欧盟年度总预算的比例保持在1%。从表一可以看到,2003年到2007年,欧盟对非加太地区国家的预算额从约723百万EUR上升到约1,278百万EUR,而2004年后并未有明显的增加。ACP国家的急剧增加引发了欧盟在有限的财政支持下的发展合作政策对象选择问题。非加太地区国家在与欧盟开展发展合作的过程中必然面临竞争。南非的加入使得欧盟决定以南非的民主、法治作为该政策在该地区执行的榜样,同时也就为非加太地区国家争取同欧盟开展合作起着积极的示范效应;第三,就该政策实施效果来看,欧盟对非加太地区的支持并没有带来该地区经济的振兴。从《洛美协定》Ⅰ至《科托努协定》前,大约有300亿埃居在4个《洛美协定》框架下给予了非加太地区国家,但是这些国家发展却仍然缓慢。①非洲国家“在1965—1973年的年平均国民生产总值增长率是2.9%,1973—1980年为0.1%,1980—1992年为0.8%;非洲在1980—1995年间,在世界贸易总额中的份额,从5%下降为2.2%。”参见:胡荣花主编,欧洲未来:挑战与前景[M],北京,中国社会科学出版社2005:513。这使得欧盟内部和成员国不得不对以往的政策进行反思。《洛美协定》Ⅳ和《科托努协定》就是共同体对该政策反思的结果。在这些文件中,欧盟强调降低贫困的目标,提出双方合作的条件,特别是合作的政治条件,把欧盟一贯坚持的政治因素纳入到该政策的基本目标当中。

表1 欧盟年度总预算以及对ACP预算额所占比例列表(2003—2008)单位:EUR

根据《General Reporton the Activitiesof the European Union 2004,2005,2006,2007,2008》整理而成。

第四,欧盟层面的政党组织与欧洲议员的超国家性使得它们更致力于促进欧洲的政治一体化进程。欧盟层面的政党组织不是根据欧共体条约的任何条款建立起来的,而是各党团在欧盟层面谋求共同利益的过程中自然形成的。它们所持的政治态度与在欧洲议会中所占的席位非常重要,在欧盟的决策中起着重要的作用。随着欧洲议会权力的扩大,欧洲议会党团组织的重要性越来越凸显。较之成员国国内政党,欧洲议会党团具有超越性。欧洲议会党团的“超越性”使得他们更愿意在共同体的“宏大政策”和政策方向方面施加影响。另一方面,欧洲议员的独立性也使得欧洲议员们更愿意关注欧洲的政治一体化进程。欧洲议员的独立性主要是由它的普选产生以及欧洲议会本身所具有的独立性决定的。1979年6月起,欧洲议员由共同体成员国普选产生,这使得欧洲议员不受国内政治的影响,他们是欧盟层面的议员。欧洲议员的独立性还来源于欧洲议会本身所具有的独立性。与成员国议会相比,欧洲议会具有更大的独立性。在多数议会体系中,议会制衡政府的能力受到政府解散议会的权力的制约。但是在欧盟层面,双方之间则没有这种制约关系。欧洲议会的议员可以自由地批评、指责欧盟委员会,不用担心任何对自己不利的后果。欧洲议员的这种独立性使得他们更加关注欧盟从经济共同体转向经济政治共同体后欧盟在政治一体化方面的缺失。

三、结语

欧盟发展合作政策演进所呈现出来的这一特点不仅表明欧盟对外政策逐渐走向政治一体化,也见证了欧盟从经济共同体走向国际政治经济联合体的成功。对于欧盟,不断加深欧洲政治一体化进程是自身得以继续发挥欧盟层面作用的关键因素,这使得欧盟的对外政策越来越具有政治化的功能,与此伴随的将是欧盟发展合作政策领域多重目标的实现,一个显著的表现就是欧盟加大了与符合欧盟标准的南非的合作。南非成为了欧盟发展合作政策成功的典范,欧盟则试图以南非为模范来为该政策在该地区的发展提供动力支持。欧盟发展合作政策将继续以实现政治化为主的多重目标的方向发展。

[1]刘丽云.欧盟对外发展援助政策的变化及其原因[J].国际观察,2003,(5).

[2]周弘.对外援助与国际关系[M].北京:中国社会科学出版社,2002.

[3]欧洲共同体条约集[Z].戴炳然,译.上海:复旦大学出版社,1993.

[4〔美〕亨廷顿.第三波—20世纪后期民主化浪潮[M].上海:上海三联书店,1998.

[5]THE TREATYOF NICE.

[6]Partnership Agreement Between the Members of ACP and EU and its Member States(ACP/CE/en).

[7]腾藤,谷源祥.世界经济黄皮书《1995年—1996年世界经济形势分析与预测》[M].北京:中国社会科学出版社,1996.

赵凯(1983-),男,法学硕士,琼州学院人文社科学院助教,主要从事比较政治学与政治学理论研究。