周宇琼

[关键词]粮食外交;国内根源;粮食救济

一、美国粮食管理署的构成和职能

一战爆发后,法国北部和比利时德国占领区的人民开始遭到饥荒的威胁。当时,赫伯特·克拉克·胡佛(Herbert Clark Hoover)作为一名独立的采矿顾问,正在伦敦帮助考察。然而,面对欧洲的战争和饥荒,胡佛立即参与了比利时救济委员会的工作,展开救济行动,五百多名义务工作者在他的领导下负责分发食物、衣服、船票和现金。

比利时救济委员会从美国购买谷物、粮食和其他农产品,从而避免卷入战争。委员会作为一个民间慈善团体,穿梭于交战国之间,和平中立地进行着人道主义援助,帮助了比利时和法国北部的人们缓解了饥荒。

然而,1917年美国对德国宣战,战争使欧洲的农业劳动力减少,加上欧洲国家纷纷转向美国以寻求粮食,在美国谷物市场掀起了疯狂抢购的浪潮。美国国内的粮食市场随之吃紧,价格猛涨,出现粮荒。

在这样的背景下,威尔逊和国会通过了《粮食与燃料管制法》,并授权成立了“粮食管理署”。正在比利时救济委员会的胡佛回到美国,受总统伍德罗·威尔逊指派,担任粮食管理署署长,参加联邦政府战时粮食管制行动。“粮食管理署”成立后,采取了各种措施来增加粮食生产,稳定农产品价格,打击黑市交易和非法贸易,以确保稳定的粮食供应。

二、美国对德国、新兴国家 “粮食外交”的付出与回报

一战中身处主战场的国家在战争结束后都不同程度地存在粮食供应短缺问题,尤其是战败国德国,以及长期粮食封锁的欧洲新兴独立国家,而在国际市场上有能力提供大量粮食援助的国家又数量有限,因此,这些国家对某些国家如美国的粮食援助依赖性特别强。

同时,欧洲工人运动和革命形势的高涨,美国也表示出极度的忧虑和担心。因此,美国实施“粮食援助”外交政策一来可以有效地解决德国与新兴国家粮食短缺的困难,二来可以很大程度上迫使那些“革命热情高涨”的国家转而维持美国意识形态下的欧洲的“和平”与“秩序”。这是美国能得以实施粮食外交的前提条件。

1.美国对德国的粮食救济。从1916年开始,德国的农作物生產就开始下降,民众食品短缺越来越严重,更多土地被用来开垦以增加粮食产量,同时食品严格实行配给。加上长期的海上封锁和禁运,到一战结束时,德国大多数家庭每日的晚饭就只有几片黑面包和一点乳酪或猪肉。

停战后,作为战败国的德国受到了法国、英国等协约国的严格制约。停战条款对运往德国的粮食也a实施了管制。法国对封锁政策大力支持,因为法国希望以继续封锁德国作为威胁来迫使德国签署屈辱的凡尔赛合约。然而法国打的如意算盘却遭到了美国的反对。

美国除了为德国的饥荒和对德国政治前途的担心以外,还为卖不出去的美国的过剩粮食和肉类食品而发愁。如果不能打开德国的市场,美国农民、乡村银行以及整个商业体系都会像多米诺骨牌一样受到严重影响。因此,胡佛力图说服英国政府官员和其他欧洲高级官员同意向德国运送部分食品。

胡佛的观点得到了英国、意大利的支持,法国最终在各方面的压力下松动了底线,有保留的同意了协约国向德国每月输入20万吨谷物和7万吨猪肉。德国批准凡尔赛合约之后,所有对德国的贸易限制、封锁全部取消,美国进一步扩大对德国的粮食援助。

管理署与德国政府密切合作,使德国的政局趋于稳定,平息了斯巴达克团起义和慕尼黑工人暴动。胡佛也满意地看到,自由资本主义原则和代议制民主政体在德国树立了起来。美国的粮食外交在德国取得了成功。

2.美国对新兴国家的粮食救济。受一战的影响,德意志帝国、沙皇俄国、奥匈帝国、奥斯曼土耳其帝国崩溃瓦解,许多国家纷纷宣布独立并建国,产生了14个新的民族国家。但这些新民族国家的出现和欧洲版图的这种新划分,也带来了民族冲突的新威胁。欧洲新的国家政治格局的形成,巴黎和会中领土划分的不公,原有的东欧内部的宗教纠纷,独立后的中东欧各国存在着严重领土争端,民族问题尖锐,彼此相互敌对,严重阻碍了中东欧各国战后重建和经济复苏,造成了更多民族之间的冲突,从而产生大量的欧洲难民。

在这种背景下,美国国会拨款向中南欧新兴国家提供贷款,以解决这些国家的财政危机和粮食短缺问题。然而,胡佛在救济波兰的时候,提出的条件是:如果亲美温和的帕德鲁斯基不被任命为波兰总理,美国将不会救济波兰。基于胡佛的压力,毕苏斯基总统不得不听从胡佛的意见。在芬兰、捷克、波罗的海国家,美国救济署的影响也随处可见。由于中东欧国家储藏着大量的煤矿,这些矿区关乎着中东欧国家生产的恢复,因此,许多来自美国的专家、顾问、工作人员负责勘察矿山,修复铁路,来促进美国在该地区的投资。

可见,美国救济署在中东欧的活动不仅仅是粮食的提供,还扩大到了商业贸易、工业、经济生活等各个方面。救济署的这些活动,有利于该地区商业和生产的恢复,各国关系的缓和,也有利于各国代议制政体和自由民主制度的巩固。

美国作为一个主权国家,它实践这些活动中的一个重要目的,就是扶持这些国家温和、亲美势力的上台,建立符合自由资本主义原则的政体,通过提供经济援助来扶植他们意识形态下的“民主力量”,在苏俄的周围建立起一道坚固的“防疫线”、“隔离带”,以阻止布尔什维克主义的传播。事实上,美国的粮食外交确实起到了作用。

三、“粮食外交”的国内根源

就粮食外交来看,美国的目的和动机有三个方面。而且美国对德国、新兴独立国家的援助,甚至后来对苏俄的粮食援助,都是出于三个方面的目的,之时在不同时期,针对不同的对象,美国的动机与目的的侧重点不同。

1.解决产品过剩的需要。由于战争刺激,国外对美国农产品的需求大大增加,美国农业出口的市场大大扩大,农产品的价格也居高不下,农民的收入大大增加。农业生产战时比1913年增长24%,小麦种植面积由1917年的4.5亿英亩增至7.5亿英亩,食品、肉类和食糖出口增加2倍。

增产不仅发生在农业领域,工业产量也大幅度增长。美国工业生产1918年比1913年增长38%。1915年—1918年达到的最高产量同1913年产量相比,石油增加43%,铁矿石增加21%,煤产量增加19%,发电量增加125%。

胡佛1919年在致总统威尔逊的信中谈到美国剩余产品对经济的威胁,他说:“如果这种形式得不到改变,美国市场将会出现崩溃。”威尔逊总统也意识到,欧洲作为美国最大的顾主,美国必须要促进欧洲的经济发展,否则, 美国成千上万家工厂和数十处矿山将关门倒闭。

2.出于人道主义的考虑。美国作为一个具有慈悲倾向的民族国家,天生就代表了人道主义的伦理道德原则,并在很多情况下趋于保持和谐的国际环境,援助他人危难。所以,“粮食救济”是美国人民的一种良好愿望的体现,也是美国塑造和维护自身良好形象的手段。

在考虑美国“人道主义”观念对“粮食外交”的决定性作用时,不能忽略了领袖个人素质的因素。威尔逊是一位理想主义的总统,他参与了与德国停战的协议谈判,并提出了著名的“十四点计划”,他对停战以及随后对德国及其他欧洲国家的援助行动起到了积极的推进作用。同时,胡佛作为一个典型的怀有“人道主义”信仰的美国人的形象,其慈善家的本性也保证了救济行动的实施。

四、“粮食外交”对美国和世界的影响

1.经济方面。美国“粮食外交”的积极影响让美国经济与世界经济紧密地联结在了一起。美国强调自给自足,并需要欧洲的市场来出口过剩的产品,而欧洲则需要美国的贷款与投资。

消极影响也在粮食外交的进程中体现了出来,当时国际货币体系分裂成几个相互竞争的货币集团,各国货币竞相贬值,动荡不定。因为每一经济集团都想以牺牲他人利益为代价,解决自身的国际收支和就业问题、呈现出—种无政府状态。于是,美国希望重建国际金本位制度,一方面维持国际金融的稳定,一方面有利于美国产品的出口。

美国政府为了削弱欧洲在美国市场的竞争力,因此提高了关税,以此限制其对美国的出口。美国政府开始对农产品的进口征收应急关税,随后是1922年开征的福德尼关税。在这样的环境下,为了提高剩余从而清偿其债务,欧洲就必须限制消费。美国通过政府的国际金融资本,最终真的实现了影响世界商业增长的方向,并影响到了其他国家的消费职能的策略。美国的关税实现了保护国内产业和影响世界贸易方向的双重目的,而这两个目的都是以政府间债务清偿这一至高无上的需要为背景而实现的。尽量减少欧洲的消费,既增加了用以清偿债务的剩余,又提高了欧洲的偿债信誉。

2.政治方面。美国用“粮食外交”手段将自己的手段和经济实力发挥到极致的例子是推动了匈牙利“库恩·贝拉”政权的垮台。1918年,匈牙利库恩·贝拉的联合政府上台引起了巴黎和会上的骚乱,出席和会的英法代表们首先的反应就是实行直接军事干预,推翻库恩·贝拉政权,否则整个东欧会陷入布尔什维克的掌握之中,而美国则希望封锁匈牙利直到库恩·贝拉政权垮台,同时又救济这个国家和其他欧洲国家。

最后的结果是,胡佛在对匈牙利的公告中宣称:库恩·贝拉政权的存在使美国不可能对匈牙利进行粮食救济,因为它破坏了停战协定。如果想得到粮食,并解除封锁,匈牙利政府只能是代表该国人民的政府,而不是将权力建立在恐怖主义基础之上的政府。库恩·贝拉政权山穷水尽,外部被罗马尼亚军队和美国粮食封锁所压制,内部面对着饥饿民众的不满,士兵已无心恋战,因此它已无法抵御胡佛粮食外交的宣传攻势,最后迫不得已将政权交给社会民主党人。□

(编辑/刘佳)