生秀东

焦作模式被誉为“国内最成功预算改革”,其鲜明特征是公开化、民主化、科学化、制度化,初步实现了向公共财政制度的转型。

焦作的预算改革始自1998年,以颇具传奇色彩的会计委派制为突破口,推进公共财政制度创新。从预算透明公开、百姓与专家全程参与,到涵盖政府全部收支的公共预算体系,10余年来,焦作财政改革从来没有停止过,始终走在全国前列,形成了以公开化、民主化、科学化、制度化为鲜明特征的财政预算体系,初步实现了向公共财政制度的转型。由此创立的焦作模式,受到了社会各界的广泛关注。

改革缘起

焦作是一座因煤而生的城市,由于矿产资源日益枯竭,技术更新缓慢及国家产业政策调整等原因,1998年前后,焦作财政面临的种种矛盾十分尖锐。一方面,是国民经济滑坡,财政收入减少,80%的乡镇不同程度地拖欠公务员和教师的工资;另一方面,是财务管理混乱、经济违法违纪问题频繁发生,各部门的“小金库”越查越多。当年,在市直机关清理出包括“小金库”在内的闲置资金2亿多元,几乎是焦作市本级财政资金的1/3。由此激发了从财政管理角度解决这些矛盾的预算改革实践。焦作推行了会计委派、部门预算等改革措施,这为日后预算改革准备了平台。

焦作市财政局局长申相臣回忆说,焦作之所以在全国率先改革,提出建设公共财政,是因为焦作有一群想干事的人,包括当时的市里主要领导。事实也证明,焦作多年来的财政改革离不开市党政领导的重视和支持。财政部科研所陈穗红研究员指出,党政领导对财政改革的坚定决心和鼎力支持,是焦作模式形成的重要动力源。开始阶段,由财政局提出的强推“会计委派制”等改革报告,很快得到领导批复,并立即实施。此后焦作先后出台了一系列财政改革的政策措施,为持续10余年的财政改革减轻了阻力,增加了动力,由此创立了预算改革的焦作模式。

四大关节点

一是推进财政预算公开化,全面明细公开预算内容。预算公开扩大了普通百姓的知情权,是公众监督的前提,而公众监督预算,就是监督权力的运用。

早在2002年,焦作市本级的部门预算就在财政服务大厅公开。在2007年,焦作市财政局扩大信息公开范围,将行政审批、财政预算、政府采购、产权交易、公物拍卖、会计委派等公共财政事务向社会公开,普通百姓在财政局办事大厅、市政府行政服务中心、财政局网站等公共场所,都可以看到各个部门的预算收支情况。预算细目的公开让百姓真正能看得明白、看得清楚,达到了公开的目的,这一做法在全国也很少见到。

二是推进财政决策民主化,吸收公众参与预算决策过程。“参与式预算”来源于上世纪80年代的巴西,这种执行模式为直接参与式,市民通过直接参加社区会议发表意见,讨论政府政策和市政工程建议,并对要执行的市政工程和项目进行投票,选举监督执行过程。在中国,参与式预算的程序一般分为7个步骤:信息公开、部门申报、财政汇审、民主评议、专家论证、社会听证、人大审查。焦作市根据不同的国情、市情,创造性地借鉴了“参与式预算”的做法。

目前,焦作市参与式预算的形式多种多样,从项目选择、项目公示、专家论证、社会听证,到市人大初审,都注意吸收社会各界人士的参与。并在预算的不同环节采取多种形式保障公众参与预算决策。据焦作市财政局局长申相臣介绍说,其主要做法有项目选择、项目公示、专家论证、社会听证、人大审查。

经过数年改革,最终把公众参与预算决策从事前决策延伸到事中执行和事后评价,层层把关。参与式预算至此构成一个完整的循环系统,融民主性与科学性于一体,真正让社会公众享受到更多的经济实惠和政治民主权利。

三是推进预算编制的科学化,政府性债务纳入复式预算体系。预算编制改革的重点是做一本人大代表和普通百姓都看得懂的预算文本,为了便于百姓参与和人大代表监督,焦作市财政局的预算报告编制工作走过了不寻常的历程,报告内容越来越细致。

早在2001年,焦作市财政局就按照零基预算、基本支出和项目支出分列编制等原则,编制市级120个部门216个单位的部门预算,这是预算编制科学化的第一步。2009年,焦作又开始试编我国第一本地方财政的社会性别反应预算。社会性别反应预算同社会保障、政府债务、国有资本经营、国有土地使用权出让收支、政府采购、非税收入、住房公积金等7项专项预算,共同构成复式预算体系。

四是强化预算制度创新,打造“阳光财政”。“焦作市预算改革成功的核心还是预算管理体制的创新。”焦作市财政局局长申相臣如是说。

1999年,会计委派制度收缴了各部门的财权,为防范腐败集中化的可能性,焦作市财政局着手设计分权制衡的机制。如今,经过10余年的改革探索,把一项项变革通过制度确定下来,初步形成了以“内部分权制衡、外部参与和监督”、复式预算、参与式预算为主要内容的财政制度框架。焦作市高水准的预算透明度、科学的预算体系等基础,正是其历经10年打造的各项预算管理制度和细致明了的工作规程。财政资金真正在阳光下运行,花钱不再仅仅是权力,更意味着责任,公共财政资金的使用效率由此得到空前提升。

焦作模式的标杆意义

“财政资金来自于纳税人,用之于老百姓。钱怎么花?谁说了算?效果如何?谁来监管?”应当说这些问题是困扰我国财政界多年的老问题,也没有唯一的解决方式。焦作模式给出了一个初步的解答,但并不十分完美。学者秋风认为,可以在现有的改革基础上再进一步,强化人大及其常委会在预算制定过程中的作用,即强化人大的审批权与监督权。

与此同时,应当从制度上进一步细化和保证公众参与预算各个阶段的权利,还要明确政府预算的具体调整范围,强化对政府预算权力的约束。人大常委会应当从预算制定的第一天就开始介入,在此过程中,人大常委会与人大代表、并通过人大代表与民众保持沟通,通过听证会等制度化渠道容纳民众参与。这样,就能在人大、民众、财政部门及需要花钱的整个政府之间,形成一种良性关系:政府可以获得必要的资金,但每一分钱都取之有道、用之有据。

焦作模式于2008年底在河南省全面推广,也为财政部专门推介。焦作的实践表明,预算的公开透明、参与式的预算民主,有效遏制了腐败现象的发生,保障了财政资金的合理配置和科学使用,提高了资金使用效率,也增强了政府的公信力,促进了社会和谐。焦作模式充分体现了“阳光财政”的本质要求:财政信息公开、科学民主决策、完善监督制度和强化绩效考评。

国务院发展研究中心孟春研究员评价说:“我认为最亮丽的是他们的财政预算透明化!在预算编制中,百姓与专家全程参与,通过广泛征集民意、项目公示、社会听证、市人大初审,然后再次公示,调整后确定项目,体系很完整,这么清晰的财政预算体系建设值得推广!”

(作者为河南省社会科学院农村发展所研究员)