王文博 沈 娟 齐荣尊

城市的建设和发展是一项庞大的系统工程,而城市总体规划则是引导和控制城市建设和发展的基本依据和手段。城市总体规划的实效性,是指城市规划的“实施效果”,具体是指城市规划内容的落实情况以及城市规划在城市开发建设与管理过程中实际发挥的作用及其程度。多年来,城市总体规划作为政府行为,为地方政府招商引资和经济发展起到了积极作用。但在发展观存在一定偏差的客观背景下,城市规划的“工具化”倾向过重,忽视了城市作为一个整体的和谐发展。所有这些都导致城市总体规划“失效”或者“实效性”不强。所以必须找到影响城市总体规划实效性的关键因素,在城市总体规划面临巨大的挑战与压力的当前形势下,对城市总体规划的变革进行进一步深入的思考。

1 总体规划编制的因素

1.1 我国现行城市总体规划编制的内容

现阶段,我国城市总体规划在编制内容上,不但要求确定城市性质和发展规模,划定规划区的范围,对城市进行总体宏观战略的控制和引导,还要求对城市的各项设施及城市道路,涉及城市发展和城市建设的所有方面都进行规划设计。

1.2 对我国现行城市总体规划编制的评价

1)精简编制内容,明确目标和主要方向。我国城市总体规划的编制内容过于复杂,过于追求全面化和细致化。对于我国现行城市总体规划庞大的编制内容来讲,应当对没有必要的内容进行适当的精简,明确具有发展战略意义的目标,以体现用适当的内容表达总体规划对城市发展和建设的控制引导作用的主导思想。2)缺乏时效性。如今的城市,很短时间内就可能形成一种新的发展模式,这是总体规划编制人员在时间上无法掌控的。城市总体规划的期限一般为20年,如此漫长的周期,怎么能够与我国现阶段快速的城市化进程相适应。这就要求技术人员必须很好的掌握城市的基础情况,准确的制定城市的发展目标和发展方向,为城市的发展制定切实可行的总体规划方案。3)编制的盲目性和随意性。现阶段很多城市盲目的追求城市地位的显赫,盲目的给城市提出这样那样的定位。有些城市一味的追求城市多组团多核心的发展模式,不顾及城市的现实情况导致城市集约效能低下、资源浪费和缺乏活力等等,这些都给城市的发展带来了很多负面的影响。4)缺乏引导性和强制性。城市总体规划作为指导城市建设和发展的工具,应当具有引导性和强制性。应该用这两种手段相互结合的方式来对城市的空间布局、用地布局、基础设施和城市的发展目标进行控制引导。强制性的内容,如禁建区的划定等一旦确定就不能随意更改,而在具体的用地布局、远期建设构想等方面则应具有一定的引导性,这样可为城市今后的发展留有余地。5)领导意志官僚作风影响过大。一届政府一编制,在我国很多地方,由于政府的换届,领导人员为了搞出政绩,很多领导都会重新组织对上一轮城市总体规划进行修编,那么,原来的规划实施只进行了一部分或者还没有进行就被迫停止。

2 规划实施过程方面的影响

2.1 实施过程缺乏法律保障

1)监管力度不够,执法不严。

城市总体规划经过批准之后便具有法律效力,是城市发展建设必须遵循的法律程序。但是,在实际的管理过程当中,经过审批后的城市总体规划被随意修改和变更的现象屡见不鲜,而规划主管部门往往只是对其进行相应的处罚了事,敷衍了城市总体规划的法律效力。

2)缺乏法制意识。

城市总体规划涉及社会中各方面的利益主体,有些建设单位为了实现自身的经济利益,全然不顾及大众和社会利益,无视城市总体规划的法律效力,导致了大众和社会利益受到极大的损害,违反总体规划进行建设,严重影响了总体规划的实施。

2.2 实施过程的领导意志过强

有些领导同志对规划内容依据自己的主观臆断,随意变更用地性质,一味满足开发商的意愿而忽视大众和社会的利益,把城市总体规划方案变成了实现自己和开发商利益的平台,严重阻碍了城市总体规划的顺利实施。

2.3 监督体制薄弱

城市规划决策过程是在城市政府行政运行的框架下完成的,市长是最后的决策者,对决策目标的确定,决策过程及最后的选择,没有强制性的要求城市决策过程接受监督。造成了对规划决策的监督只能是事后的监督,对事前、事中的监督基本缺失。

3 与土地利用总体规划的协调性较差

城市总体规划和城市土地总体利用规划是指导土地资源合理利用和城镇建设的重要规划,两者在规划空间上的统一、编制内容上的重叠和管理对象上的交叉,使得这两项规划在实际工作中必须进行衔接和协调。但在实践中由于种种原因,两项规划在城市用地规模、范围等方面均存在矛盾,这就对城市总体规划的实效性产生很大的影响。

4 公众参与被严重忽视

公众参与是管理民主化的一种体现。城市规划编制过程中的科学决策和有效管理需要公众参与。当前在我国,城市规划中的公众参与局限在宣传和展示上,涉及到规划的制定、规划决策等问题时,往往是避而不谈。政府人员的价值取向几乎完全决定了城市规划的命运。

5 城市土地价值的忽视

城市土地本身不会产生价值,但是土地一旦与城市的空间结合起来,加之因素便显得尤为重要。我国现阶段城市总体规划的编制过程当中,经常是对其进行图面上的添色、拼接,漫无目的的扩张,没有对处于城市不同位置的土地价值进行合理的评价和估算,没有界定出不同地界的城市土地的价值。在城市总体规划中没有将城市地域的综合性创造的经济效益与城市土地的价值有效结合,导致了城市土地利用不合理、不充分,不能体现出城市土地的相应价值。

6 社会经济发展的因素被忽视

城市总体规划是一个涵盖了城市的经济、社会、政治和环境的复杂的巨系统。城市总体规划的一个重要内容就是城市的社会经济发展规划。我国现阶段的很多城市总体规划,片面的强调物质规划的成果。虽然也对城市的经济现状进行了必要的调研和总结,但是在编制过程当中,仅仅用几行文字代替了关乎城市经济发展大局的社会经济发展规划。这样的总体规划,不能对城市的社会经济发展起到很好的指导和监督作用。

7 结语

城市总体规划编制内容的科学性、可操作性和可实施性,实施过程的法制性,与其他规划的协调统一性,公众参与程度应当是对城市总体规划实效性评价研究的决定性因素。而这些因素也是城市规划能否得以实施的关键。城市规划是一种调节各利益集团的行为,是一种公众行为意识的体现,而不是一种领导意志。通过规划环节,由主体的土地使用活动将这些因素的相互作用转化为城市空间系统的结构和形态,这是规划作用具体体现在城市空间系统演化中的基本特点。

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