□文/曹巧会 刘全文

2007年初，温家宝在全国第三届金融会议上指出:按照分类指导、“一行一策”的原则，推进政策性银行改革。这标志着政策性银行商业化改革已经开始。本文通过对我国政策性银行的发展现状及存在的问题进行分析，提出对政策性银行改革的一些认识。

一、我国政策性银行发展现状

我国政策性金融体系是在计划经济向市场经济过度中产生的。1994年国家决定设立国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行。同时，将原四大国有银行所负有的政策性职能分离出来，切断基础货币与政策性业务的联系，为加速国有银行的商业化和确立中央银行的独立性创造条件。由此，政策性金融作为一个独立的金融体系在我国正式建立。

三大政策性银行自成立以来，在贯彻国家产业政策、支持地区经济发展、促进国民经济持续、稳定发展等方面发挥了重要的作用，对我国金融业发展和金融体制改革也起到了积极的作用。

国家开发银行成立于1994年3月7日，该行是一家以国家重点建设为主要投融资对象的政策性银行，办理政策性国家重点建设（包括基本建设和技术改造）贷款及贴息业务。除了财政拨付的资本金之外，国家开发银行的资金来源，主要是通过发行财政担保债券和由金融机构认购金融债券筹措，此外还包括部分中国人民建设银行吸收的存款。

中国农业发展银行成立于1994年11月18日，承担国家粮棉油储备和农副产品合同收购、农业开发等业务中的政策性贷款、代理财政支农资金的拨付及监督使用。资金来源除财政核拨资金外，主要面向金融机构发行金融债券，并使用农业政策性贷款企业的存款。

中国进出口信贷银行成立于1994年7月1日，作为贯彻国家外贸政策的政策性银行，其主要业务是为大型机电设备进出口提供买方信贷和卖方信贷，为成套机电产品出口提供信贷贴息及信用担保。其资金来源除国拨资金外，主要以财政专项资金和金融债券为主，其业务活动由有关部门组成监事会进行监督。

二、我国政策性银行发展中的问题

十年间，政策性银行为我国经济建设、宏观调控、农业发展和对外贸易发挥了重要作用，但政策性银行在建立和发展中也暴露出诸多矛盾和问题:

1、政策性金融运行模式有待进一步优化。为了实现政策性业务与商业性业务的隔离，我国授予政策性银行在资金来源和运用中享有其他商业银行所不具有的特权，以保证其能够保本、微利、持续经营。但十几年实践表明，这种通过设立独立的专业金融机构来提供政策性金融服务的单一运作模式，并不符合成本最低、效率最高原则，它一方面增加了政策性金融服务的补贴成本；另一方面也导致一些政策性银行不具备财务可持续发展能力。因此，有的政策性银行为了获取更大的生存发展空间，其业务范围不断扩大，与商业银行的业务交叉重叠越来越多。由于没有明确的法律法规的界定，受利益驱使，政策性银行出现盈利冲动和信用扩张行为，衍生出许多商业行为，业务范围不断扩大，出现了明显商业化趋势。

2、资本金不足，资产负债规模过大。三家政策性银行普遍存在所有者权益比率及资本充足率过低的问题。按国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行的章程规定，其资本金分别为500亿元、200亿元和50亿元，除开发行外，进出口银行、农业发展银行的资本充盈率过低。而三家银行的负债规模分别达到24、36和23倍，已明显不成比例。这种局面已严重制约了政策性银行的发展。

3、部分银行经营管理缺少成本核算和效益观念，盲目追求规模，导致不良贷款率偏高，亏损严重，存在风险隐患。尽管国开行的不良贷款率只有1.21%，但开发行的贷款周期长，贷款行业（如电力、城建、公路、铁路、通讯和石油天然气等）客户集中度高，长期信贷风险不容忽视。与此同时，国家对政策性业务的利益补偿机制尚不够健全，农发行的巨额不良资产长期挂账，进出口行资金来源结构不够合理，资金成本偏高。

4、缺乏法律依据。国外政策性金融机构一般是先立法，后设机构，运行有独立的法律依据，它们在政府支持的产业方向和范围内独立决策和经营，是自主决策、自主经营、自担风险的独立法人。而我国1994年三家银行成立后，关于政策性银行的立法却一直没有出台，对政策性银行经营范围、运行规则、违规处罚等都没有明确规定。政策性银行在无制度约束的情况下运行，具有明显的缺陷:一是使政策性银行的业务经营“摸着石头过河”；二是使央行的监管无法可依、流于形式，金融风险隐患大；三是制约政策性银行职能发挥和自身发展。

5、融资渠道狭窄，也使政策性银行的业务开拓受到限制。目前，国开行和进出口银行的融资渠道主要依赖发债，资金利率上存在倒挂，增加了政策性业务的成本；农发行的资金来源主要依赖央行再贷款，不仅影响货币政策操作，也使其业务发展受到限制。

三、对政策性银行商业化改革的看法

第一，应对我国当前三家政策性银行进行准确定位。当前，政策性银行表现出三个显著特征:其一，政策性银行需要国家信用支持。政策性银行作为借助国家信用实现国家经济发展战略的金融工具，利用国家信用可在国际市场以相当低的成本赢得资金，有利于其政策性业务发展；其二，实行市场化运作，传统的政策性银行因过度依赖财政而经营效率低下，所以通过市场化运作方式可以弥补体制性缺损和政策业务的市场风险，从而增强抗风险的能力；其三，政策性银行经营目标不是盈利最大化，而是为国家发展战略服务，实现国家利益最大化。在上述共性基础上，按照“一行一策”的原则调整现有政策性银行的业务范围，充分发挥政策性金融对国家经济发展战略的支持作用。

第二，增加资本金投入，建立负债规模机制。增加资本金可以采用财政投入、发行次级债、资产证券化等方式。控制政策性金融机构的负债规模，可采取立法的方式。如《日本政策投资银行法》规定，该行的负债总额不得超过其资本金和准备金总额的14倍。根据我国目前经济发展需要和各政策性金融机构现有资产负债规模，可以考虑适度将负债倍数规定为25倍。

第三，改善财政补贴机制，尽快化解潜在风险。在准确界定政策性银行政策性业务和商业性业务的基础上，只对政策性业务亏损进行补贴，商业性亏损由市场操作弥补，尽快化解潜在风险。

第四，在明确定位的前提下，尽快为三家政策性银行立法。我国目前只有国务院（1994）22号文件作为政策性银行的依据，具体内容已不适应发展要求，应尽快颁布专门法规，规范政策性银行经营行为。立法应针对各行不同特点分别进行，单独制定。通过立法，可以进一步明确各类政策性银行作为国家信用机构的性质、地位、业务范围、经营宗旨、资金来源和使用以及会计制度、融资方式、利润处理办法、监管体制等，促进政策性银行自我约束、自主决策和健康发展。调整业务范围、通过制度来分离政策性金融业务和商业性金融业务，加强机构自身建设。

[1]余力.宏观金融学[M].西安:西安交通大学出版社，2003.

[2]魏丽莉.中国政策性银行转型中需要处理好的几个关系 [J].甘肃行政学报，2006.4.

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