吕中诚

(湖南警察学院法律系,湖南长沙410138)

城市绿化法初论:概念与立法目的

吕中诚

(湖南警察学院法律系,湖南长沙410138)

城市绿化法是指调整人们在城市绿化活动中产生的社会关系的法律规范总和。它应以保障人的健康和福利、促进城市可持续发展、保障和促进城市绿化事业的发展、保护和改善生态环境、美化生活环境为立法目的。城市绿化法的立法目的既是城市绿化法创制和适用的前提和根本,也是研究城市绿化法的逻辑起点。

城市绿化法;概念;立法目的

生态城市,是本世纪新型的城市文明形态,是人类在环境保护和可持续发展道路上的必然选择。在城市生态文明建设的过程中,城市绿化建设彰显着极其重要的作用。城市绿化在生态化城市建设中的地位和作用,已获得人们的极大关注和普遍认可。大力进行城市绿化建设,使城市与绿地和谐共存、人与自然和谐相处,是新世纪世界生态城市的发展方向。“文化、绿野、传统建筑”已成为国际社会评价城市先进水平的标准。[1]

在我国,城市绿化建设已有几十年的历史,也取得了不小的成绩。城市绿化法制建设也逐步从无到有,形成了从中央到地方的多级城市绿化法律体系,对我国城市绿化建设起到了重要的促进和保障作用。但随着我国城市化进程的迅猛发展,城市环境压力越来越大,导致城市绿化建设出现的问题也越来越多。而现行的国务院《城市绿化条例》及一些地方的城市绿化法规已不能完全适应社会经济和城市化进程的快速发展。同时,本应作为理论指导的城市绿化法学研究,更是鲜有人问津,严重滞后于实践。对城市绿化法进行系统性梳理,已不是纯理论性的学术研究,而是城市绿化建设实践的迫切需求。

1 城市绿化及城市绿化法的概念

1.1 城市绿化的概念

城市绿化(urban greening)的概念,最早可以追溯到17世纪的欧洲。当时法国巴黎和德国柏林相继出现了几条种植大量树木、可提供绿荫的大道,其用途主要是为了举行阅兵仪式及为贵族们提供日常散步的场所。此外,城市公园的诞生则源自于欧洲宫廷传统,尤其是法国宫廷花园的兴建传统。这些皇家花园在17世纪、18世纪时纷纷对民众开放,成为城市公园的前身,城市绿化的概念于是逐渐推展开来。[2]

在我国,城市绿化的概念通常有狭义和广义两种理解。过去,人们常把“绿化”看作是植树的同义词,后来才逐步认识到栽花种草的重要意义,以及植树、种草、栽花在城市绿化中的相互关系。全国科学技术名词审定委员会审定公布的城市绿化的定义则为“栽种植物以改善城市环境的活动,一般不包括耕地和无植被的水域”。一些城市的绿化条例中给出的定义则大致为“在城市规划区内进行的植树、种草、栽花、育苗及管护等绿化活动”。这些都是狭义的城市绿化的概念。广义的城市绿化,是指充分利用城市自然条件、地貌特点和基础种植,将城市按国家标准规划设计的各级、各类园林绿地用具有地方特色和特性的园林植物最大限度地覆盖起来,并以一定的科学规律加以组织和联系,使其构成有机的系统。广义的城市绿化包含狭义的城市绿化内容,但不仅限于或停留在通常所说的“种种树”、“养养花”上,而且要通过种植和养护树木花草等活动,使城市绿地系统同城市以外的自然环境相沟通,形成健全的城市生态,具有自身的风貌特点。城市绿化法中“城市绿化”的概念,应该是这种广义的概念。

1.2 城市绿化法的概念

通过以上对城市绿化概念的分析,城市绿化法的概念也相应有狭义和广义之分。狭义的城市绿化法是指调整人们在城市中进行的植树、种草、栽花、育苗及管护等绿化活动中所产生的社会关系的法律规范的总称,主要包括国务院《城市绿化条例》及相关法规、规章,地方各省市的绿化条例及相关规定。

广义的城市绿化法,是泛指调整人们在城市绿化活动中产生的社会关系的法律规范总和,包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、规章中有关城市绿化的规范内容。广义的城市绿化法所调整的不仅包括狭义的城市绿化法所调整的社会关系,还有人们在广义的城市绿化活动中所产生的社会关系,这些社会关系统称为城市绿化关系。

2 城市绿化法的立法目的

所谓立法目的,是指立法者希望通过法律的实施所达到的境界或实现的结果,反映了立法者对一定的价值目标的向往和追求。任何法律均以一定的立法目的作为确立法律的原则,制定法律制度、措施的根本出发点和依据。[3]因而,对立法目的的探究成为正确理解和适用法律的前提。

立法目的一般可以归纳为两大类:一是阐明立法的基本价值和理念,通常以抽象的语言来表述,宣示性作用较明显,难以具体衡量其具体要求;二是阐明立法的具体任务,通常以明确的语言来表述,其要求可以具体衡量。前者可称之为价值性立法目的,后者可称之为工具性立法目的。这两种目的代表着目的的两个层次,价值性目的具有长远性和终极性,工具性目的显现出近期性和功利性。两者的关系应该是相互依存、相互促进、和谐统一的。价值性目的是体,工具性目的为用。工具性目的以价值性目的为导向,价值性目的指引着工具性目的活动的方向。[4]

综观中外城市绿化立法可以看出,大部分城市绿化立法目的包含了上述两类:以促进、保障城市绿化,形成良好城市环境为工具性目的,以确保居民的身心健康和福利,促进城市可持续发展为价值性目的。

2.1 城市绿化法的价值性立法目的

2.1.1 保障人的健康和福利

城市绿化法的价值性立法目的,是城市绿化理念和价值观的终极体现。城市绿化理念具有多维度和多层次性,不同时期、不同地区,甚至不同的人都有不同的理解,但其终极理念应该是“以人为本”。“以人为本”反映了一种把满足人自身需求作为社会实践出发点和归宿的世界观。古希腊哲学家亚里士多德说过,“人们来到城市是为了生活,人们居住在城市是为了生活得更好。”环境是人类生存最本原的基础和条件,创造舒适健康的环境既是人类发展中最基本的课题,也应是永恒的主题。在城市绿化方面,“以人为本”则表现为从居民的身心健康及审美要求出发,创造优美的绿色环境,为城市居民提供便捷舒适的休闲、健身、观光、游憩等公共福利场所,努力实现人与人之间、人与环境之间的和谐共处、有机统一。

因此,各国城市绿化法及相关法律法规都十分注重“以人为本”的绿化理念,把保障人的健康和福利作为价值性立法目的。如日本的《城市绿地保护法》第一条明确规定:“本法律规定在城市中保护绿地和促进绿化的必要事项,目的是要形成良好的城市环境,有助于确保居民文明健康的城市生活。”美国《西雅图市公园法》第二条:“本法令各条文的设置是为了维护和保障自然环境、公共安全、大众健康和公共福利。”

2.1.2 促进城市可持续发展

可持续发展观是对近代以来片面发展观的超越,是时代的产物,其最终目标就是要不断满足人类的需求和愿望。因而,可持续发展的实质是人的可持续发展。“人的可持续发展”的涵义就是指以人的发展为价值取向和终极关怀,在正确处理人与人关系的基础上,全面协调人与自然的关系,以及人与人的关系和人与自然的关系之间的协调发展。反映在城市绿化中,就是城市的生态绿化决不能以其他地方的生态退化为代价。近几年我国有些地方所搞的大规模的“大树进城”,实质是破坏了建设区域以外地区的生态环境,对于更大范围的生态环境并无益处,久之也有害于城市的可持续发展,有害于人们将来的健康和福利。因此,要把“以人为本”的绿化理念建立在可持续发展的框架内,坚决摒弃各种短期行为,使城市绿化达到经济效益、社会效益和生态效益有机统一。城市绿化法应该对此作出回应,把保障人的健康和福利与促进城市的可持续发展一同作为价值性立法目的。

事实上,有些国家和地区的城市绿化法律法规已对此有明确规定。如日本《首都圈近郊绿地保护法》第一条就规定:“本法律旨在首都近郊新建改建地区,对有良好自然环境的绿地进行保护,即为了确保居民在首都及其周围地区现在和将来享有健康的生活环境,而使该地区按计划有秩序的发展。”其《城市公园新建改建紧急措施法》第一条:“本法以促进城市公园等快速而有计划地新建和改建,以利于城市环境的改善,有助于城市健全地发展,保持增进居民的身心健康为目的。”可喜的是,我国个别城市的绿化条例也有明确规定,如2003年3月公布施行的《昆明市城镇绿化条例》第一条:“为加强城市绿化管理,保护和改善城市生态环境,保障人民身体健康,促进城市可持续发展,根据国务院《城市绿化条例》等有关法律法规,结合本市实际,制定本条例。”此外,在建设部及一些省市的《城市绿线管理办法》中,也将促进城市可持续发展明确写进第一条,作为立法目的之一。

2.2 城市绿化法的工具性立法目的

城市绿化法的工具性立法目的,是指立法者希望通过制定该法在近期需要落实的、重要的、紧迫的任务。

2.2.1 保障和促进城市绿化事业的发展

城市绿化事业是城市公用事业、环境建设和国土绿化事业的重要组成部分。加强城市绿化,是提高城市居民生活质量的必要条件,搞好城市绿化,可以改善城市的生态环境和人居环境,增进人民身心健康,提高城市品味,实现城市的可持续发展。因此,保障和促进城市绿化事业的发展理应成为城市绿化法最为直接的目的,它是其他目的实现的前提和基础。这在我国以及其他国家和地区的城市绿化法律法规中都有所体现。

2.2.2 保护和改善生态环境

有人将绿化比作城市的“绿肺”,这种认识是非常深刻的。城市是一个完整的生态系统,没有或者破坏“绿肺”,城市就会“缺氧”,气候环境就要恶化,生态环境就要破坏,因此城市绿化对于城市生态环境来说是至关重要的。[5]没有良好的生态环境,居民的健康和城市的可持续发展就是一句空话。作为对城市绿化建设进行全面规制的城市绿化法,将保护和改善城市生态环境作为立法目的之一,用以指导城市绿化的全部工作和全过程是必然的选择。

2.2.3 美化生活环境

随着城市居民的审美情趣和向往自然好奇心的增强,人们越来越不满足于简单的城市“披绿”,因此,要提高人们的生活环境质量,除了搞好绿化,满足基本的生态要求外,还应尽量注意绿化质量,美化人们的生活环境,使城市赏心悦目。[6]为此,在城市绿化中,要科学配置人工植物群落,形成乔、灌、地被、花草相结合的高低错落、立体丰满的生态绿地景观,为城市环境营造一个与自然和谐统一的生态绿洲。要做到这些,法制无疑是有力的保障。城市绿化法律也应该将美化生活环境作为立法目的,引导和保证城市绿化向着高质量、高品位的方向发展。

2.3 我国城市绿化法立法目的的重新设定

我国国务院1992年颁布的《城市绿化条例》在我国现行的城市绿化法律体系中处于基本法地位,对我国城市绿化事业的发展起到了重要的促进和保障作用。但近20年来,我国城市的发展日新月异,该法规已经暴露出不少的缺陷及不足。而且,该法规的不少规定也明显落后于一些新近颁布的地方城市绿化条例,与其在我国城市绿化法律体系中的地位极不相称,急需修订和完善。就立法目的来说,该法规第一条明确规定:“为了促进城市绿化事业的发展,改善生态环境,美化生活环境,增进人民身心健康,制定本条例。”该规定在当时可以说具有很大的进步性,因为它将人的身心健康作为立法的最终目的,这是十分难能可贵的。但用现在的眼光来看,该规定存在的不足是不可避免的。首先,对“以人为本”的理念重视不够,只关注人的身心健康,没有涉及文化、精神和美学等方面的权益,因为这些权益已经成为我国当前城市生活的追求。其次,没有将城市的可持续发展列入其中,在实践中可能导致为追求局部的短期的绿化利益而牺牲整体的长远的生态利益,这最终还是会危及城市生态系统,因为城市生态系统是脆弱的,对外部的生态系统具有很强依赖性的。而且,与城市绿化法关系密切的《城乡规划法》已将可持续发展明确列为立法目的,从法律相协调的角度出发,也应将可持续发展作为城市绿化法的立法目的。再次,对城市绿化法的作用定位不准。城市绿化法对城市绿化事业的作用不仅仅是促进,更重要的是保障,这也应该在立法目的中有所体现。

因此,在国家和各省市修订《城市绿化条例》时,重新设定立法目的是首要任务。综上所述,笔者认为,应将城市绿化法的目的条款表述为:“为了保障和促进城市绿化事业的发展,保护和改善生态环境,美化生活环境,保障人民的身心健康和公共福利,促进城市的可持续发展,制定本法(条例)。”

[1]赵卫忠,赵如松,韩冰,等.国外绿化管理法律制度研究[J].政府法制研究,2006,(10):5.

[2]于冰,周湘津.当代欧洲城市环境[M].天津:天津大学出版社,2004.5-6.

[3]赵梅.以环境立法理念为角度论环境立法目的[J].中国环境管理干部学院学报,2008,18(3):18-21.

[4]李挚萍.环境基本法立法目的探究[J].中山大学学报(社会科学版),2008,48(6) :170-177.

[5]吴慧俊.绿化在生态城市建设中的作用[J].河北建筑工程学院学报,2005,23(1):126-127,130.

[6]储传亨.城市绿化的新追求[J].园林,1992,(5):3.

Research on Urban Greening Law:the Concept and Legislative Purpose

Lv Zhongcheng
(Law Faculty of Hunan Police College,Changsha Hunan 410138)

Urban greening law refers to the sum of legal norm s which adjust the social relations produced in urban greening activities.Its legislative purpose should ensure the people’s health and welfare,promote the sustainable development of cities,protect and promote the development of urban greening works,protect and imp rove the ecological environment and beautify the living environment.The purpose of its legislation not only is the premise and fundamental of its creation and application,but also is the logic starting point of researching urban greening law.

urban greening law;concept;legislative purpose

D(9)46

A

1008-813(2010)06-0008-04

10.3969/j.issn.1008-813X.2010.06.003

2010-10-08

吕中诚(1972—),男,河南信阳人,湖南大学法学院环境与资源保护法学硕士研究生毕业,湖南警察学院法律系讲师,中南林业科技大学在读博士,主要从事环境法与城市生态的研究。