肖付全

(山东警察学院,山东济南 250014)

浅论警察执法责任

肖付全

(山东警察学院,山东济南 250014)

对警察执法责任的概念、构成和类型以及警察执法责任的意义的理解应在阐明法律责任和行政责任概念的基础上进行。应该严格追究违法警察的执法责任,实现以责限权,追求警察执法的权责一致。

法律责任;警察执法责任;以责限权

一、警察执法责任的相关概念

(一 )法律责任

要准确地界定“法律责任”这一概念并不容易,迄今为止,无论是法学界还是哲学界,都未形成一个能让人广为接受并能广泛适用的法律责任的定义。在中国,传统法理学认为,法律责任有广义和狭义之分,多数学者倾向于在狭义上使用法律责任这一概念,具体界定法律责任的代表性观点主要有以下三种:第一,“后果说”,法律责任即法律上的不利后果。该观点从利害关系角度揭示了法律责任与违法行为的联系。第二,“处罚说”。法律责任即指处罚、惩罚、制裁。第三,“义务说”。法律责任是一种特殊意义上的义务。特殊意义上的义务是与一般意义上的义务相对而言的,一般意义上的义务又称“第一性义务”,即人们通常所说的法律义务,包括法定的作为或者不作为义务以及合法约定的作为或者不作为义务;特殊意义上的义务又称“第二性义务”,通常是指由于违反了法定义务或者约定义务而引起的新的义务。综合上述观点,法律责任即是指有责主体因法定义务违反之事实而应当承受的由专门国家机关依法追究的合理负担[1]。笔者比较认同这种定义,并以此来厘定行政责任和警察执法责任。

警察法律责任即人民警察的法律责任,是指人民警察违反《人民警察法》及有关法律、法规的规定,未履行或者不正确履行其法定职责和义务所承担的法律后果。它包括人民警察的行政法律责任、刑事法律责任和赔偿责任[2]。

从警察法律责任的实现方式看,有积极意义上的警察法律责任和消极意义上的警察法律责任。前者是通过法律、法规、条例、规章等形式加以规定的或者被法律所认可的义务,由于这种责任是由法律直接规定或者认可的,因此在法理学上及在立法和执法实践中称其为警察法律义务。后者是指由于责任主体即警察没有履行或者没有完全履行上述警察法律义务而应当负担相应法律后果的义务,在法理学及在立法和执法实践中通常所说的警察法律责任实际上就是这种消极意义上的警察法律责任。

(二 )行政责任

在行政法学中,行政责任是行政法律规范所设定的一种法律责任。不同的国家对行政责任有不同的称谓,美国称之为“政府责任”或“政府侵权责任”,英国称之为“国家责任”,日本称之为“国家赔偿责任”,德国称之为“公务责任”,我国则称之为“行政责任”或“行政法律责任”。

由于对行政责任范围划定的不同,国内学界对行政责任的定义有许多种,但从我国行政法制的现状和行政法更注重控权的角度出发,本文主要研讨对权力运行起主导作用的行政主体行政责任,因此本文采纳的行政责任的定义为:行政责任是指行政主体及其行政公务人员所承担的因违法、不当或者部分合法行政行为引起的并由法定国家机关认定追究的法律责任[3]。行政责任作为一种独立的责任形式,不仅区别于国家责任和政治责任,而且区别于民事责任和刑事责任。它首先是行政主体的责任,是行政主体违法行政、不当行政或者部分合法行政行为所引起的不利法律后果;其次行政责任是一个完整的责任体系,既有违法责任,也有不当责任和合法责任;再次行政责任是一种独立的法律责任。行政责任必须具备下列要件:第一,行政违法、行政不当是行政责任产生的前提条件;第二,行政责任必须是法律规范所明确规定的;第三,承担法律责任的行政主体应具有主观过错[4]。

二、警察执法责任概述

(一)警察执法责任的概念

要讨论和完善警察执法责任及其制度体系,探寻警察执法责任的法理基础是需要首先解决的关键性问题,只有在充分说明警察执法责任存在的法理基础,在警民接受并认同该制度后,才能构建警察执法责任的完整体系,增强其制度的运行实效。通过探析和考察,我们发现与法治学说相伴而生的人民主权理论、人权保障理论、权责统一理论和行政法治理论就是警察执法责任的法理基础。

关于警察执法责任的概念,有的学者认为:“警察执法责任是指警察机关及其警察人员在执行职务过程中由于违反法律法规,侵犯警察管理相对人的合法权益,或损害国家和社会公共利益以及不履行法定职责与义务的执法行为而承担的责任。”[5]笔者认为,警察执法责任是指公安机关及其人民警察在执法过程中,由于行政违法、行政不当,侵犯警察管理相对人的合法权益或者损害国家和社会公共利益所应当承担的法律责任。

警察执法责任具有以下特征:第一,警察执法责任是由特定主体承担的法律责任,此处的特定主体就是指公安机关及其人民警察。第二,警察执法责任与人民警察的执法工作直接相关,只是指人民警察在执行职务、行使职权等执法过程中,因执法行为存在过错而引起的法律责任,它不同于警务人员在非职务过程中的违法而承担的民事、刑事等法律责任。第三,警察执法责任的追究机关具有多元性。依法有权追究警察执法责任的机关包括国家和县以上的地方各级权力机关、人民政府、司法机关、警务人员所在的公安机关、监察机关和警务督察机构等。第四,警察执法责任的类型、形式呈多样化。因为警察执法责任的类型不是单一的,而是由行政责任和刑事责任等构成,追究警察执法责任的形式包括行政处分、行政处罚、特殊的警务惩戒和刑事制裁等。

(二)警察执法责任的构成

首先,警察执法责任的主体必须是依法享有行政职权并能独立承担责任的公安机关及其人民警察。公安机关及其人民警察承担警察执法责任的前提条件是其在执法过程中具有滥用职权、行政越权、违反法定程序、适用的法律法规错误或者不履行法定职责等行政违法、执法不当和执法不作为等违法行为[6]。据报道:陕西吴旗县农民白彩珍家中被盗,报案十余天,不见民警出警。为此,白彩珍找到县公安局局长张鸿翔,由于不满其办案态度,对张辱骂了一句,因此白被该县公安局处以七日的行政拘留。这是一起典型的违法执法、执法不作为和滥用职权的案件[7]。能够作为警察执法责任主体的既包括依法享有权力的公安机关,也包括具体执法的人民警察个人,他们都是能独立承担法律责任的执法主体。

其次,承担警察执法责任的公安机关及其人民警察必须在主观方面有过错,包括故意或者过失的心理状态。警察的违法执法行为是受本人的主观心理态度支配的。如果明知自己的行为会发生侵犯执法对象合法权益的结果,并且希望或放任这种结果的发生的,就是故意的造成违法行为;如果是执法的人民警察应当预见其执法行为可能发生侵犯执法对象的合法权益的结果,但因为疏忽大意而没有预见,或者已经预见但轻信能够避免,因而引起了侵犯执法对象合法权益这一危害后果的发生的,是过失实施的违法执法行为。这种主观过错是警察承担执法责任的主观基础。

再次,在客观方面,需要承担执法责任的人民警察所实施的执法行为必须是违反《人民警察法》及其他有关警察职责的法律法规、规章纪律的行为。执法的警察没有履行法定的义务并且发生在警察执行职务的过程中或者与警察身份相联系,从而造成行政违法结果的行为,具体表现为《人民警察法》第二十二、四十八、四十九条规定的十三种违法行为[8]。警察执法责任的主要表现为违背职责和义务的后果,而这一后果产生的法律依据是基于公安行政执法职能的内在需要和公共利益的本质要求,即警察执法的过程必须受到法律规范的制约和控制,以更好地平衡警察权力和警察执法相对人权利之间的利益冲突。警察执法责任的确立,则能很好地平衡两者之间的关系,使警察在行政执法的进程中依法享有权力的同时正确履行相应的职责和义务。

(三)警察执法责任的类型

因为警察执法责任的产生必须以警察执法行为违法为前提,所以依据不同的标准,相应地可将警察执法责任分成多种类型。

1.依据警察执法的内容不同,可分为实体上的警察违法行为责任和程序上的警察违法行为责任。由实质上的警察违法行为所产生的警察执法责任即实体上的警察违法行为责任,也称为实质上的警察违法行为责任;由程序上的警察违法行为所产生的警察执法责任即程序上的警察违法行为责任,也称形式上的警察违法行为责任。

2.依警察执法方式不同,可分为作为的警察违法行为责任和不作为的警察违法行为责任。因公安机关及其人民警察实施了法律法规禁止实施的行为,没有履行法定的不作为义务所导致的警察执法责任是作为的警察违法行为责任;因公安机关及其人民警察不实施法律法规规定的应当实施的某种行为,没有履行法定的作为义务所导致的警察执法责任是不作为的警察违法行为责任。

3.依据执法警察的主观过错不同,可分为故意的警察违法行为责任和过失的警察违法行为责任。由于公安机关及其人民警察在履行警察职责过程中,明知行为违法并预见自己行为的危害后果,而希望这种结果发生的执法行为所产生的警察执法责任即为故意的警察违法行为责任;由于公安机关及其人民警察应当预见自己的行为可能违法,因疏忽大意没有预见或已经预见但轻信损害结果可以避免的执法行为所产生的警察执法责任即为过失的警察违法行为责任。

三、警察执法责任的意义

权力因职责而产生。权力是一把双刃剑,具有利害双重性,它不仅代表着权力和地位,同时也意味着某种责任和义务。警察权正当行使能产生预期的维护社会公共安全的效果,如果警察权被拥有者所滥用甚至假公济私,对社会公共安全和利益则会造成危险和危害。警察权是国家权力的有机组成部分,是国家依法赋予人民警察的维护国家安全和社会治安秩序,保护公民合法权益,保障国家经济建设和社会发展顺利进行的强制力量[9]。依法行使警察权是依法治国的重要体现,也是社会主义法治国家对警务活动的基本要求。公安机关及其人民警察作为国家机构的重要组成部分,其权力来源于人民,由国家依法赋予,必须对人民负责,必须严格遵照法律的实质要求和所规定的程序来履行职责,实施警务活动,并且严格将自己的行为限制在法定的授权范围内。

警察的执法过程,应当是受害人权利实现和被保护的过程,受害人因此有权知道自己的权利能否实现,并有权监督警察执法行为是否在帮助自己实现权利,也就有权要求警察的职权行为向自己公开,正如英国那句古老的法律格言所说:“正义不但被伸张,而且必须眼见着被伸张。”

在现代法治社会中存在两种互相平行又互相制约的力量,即公权力与私权利。警察权是国家执法权的重要体现,是公权力的一种,其作用在于维护社会秩序与安全。公民权是公民个人权利,属于私权利,是一个人作为一国公民所享有并为该国的法律所保护的权利。个人自由是目的,限制自由是为了更好地实现自由。警察权是公民权实现的保证,公民权是警察权行使的前提和存在的基础,防止侵害公民权利和自由是警察权力运行的底线。公权和私权都有各自活动的领域。公共领域和私人领域正是在这个意义上作出划分的,其中公共领域是公权控制和支配的空间,而私人领域是私权拥有和享受的领地。在法治国家,私人领域实行广泛自治的原则,作为公权的警察权,除非由于公共需要,否则不得介入私人自治的领域。

警察权力是一项特殊的公共权力,它的运行往往需要借助于暴力,因此警察权力一旦被滥用,就会沦为赤裸裸的暴力,严重危害公民人身和财产的合法权益[10]。政治学家们经常说,人类社会存在两种罪恶:一是犯罪,二是官员们滥用权力。就后者而言借助强大的国家机器,其对社会法律秩序所具有的破坏性丝毫不亚于前者。孟德斯鸠曾言:“一切有权力的人都容易滥用权力。这是万古不易的一条经验,有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[11]警察权更是符合“权力导致腐败,绝对的权力导致绝对的腐败”这一著名的“阿克顿定律”。

警察执法责任的落实以自我管理和自我约束为主,但作为行政执法的一项基础性工程,警察执法责任的落实是通过落实法定职责和责任承担的有机结合,保证法律法规和行政规章的正确实施来实现的。为了保证执法主体能够正确贯彻和运用法律法规和行政规章,这就需要包括国家权力主体在内的有权机关对公安机关及其人民警察的执法行为进行监督。把外在的监督与警察的自我约束很好地结合起来,将会达到更好的效果。警察执法责任是公安行政执法过程中权利与义务相统一的具体体现,由于警察权力是法律授予公安机关及其人民警察的公权力,这种权力往往与权利之间存在着矛盾和冲突,不合理的权力设置就意味着对正当权利的限制、侵犯甚至取消,不受限制的权力必然会走向权力的滥用,而且又因为公权力在运行中具有扩张性、侵犯性与腐蚀性等特点,因此对警察的行政权力进行必要的约束成为当下法治思想的一个核心话题,而强调和设置警察执法责任正是为了对警察权力的约束和限制,警察执法责任的意义也正体现在对警察权的规范和限制。

对警察权力的运行进行规范和制约成为当务之急。对警察权的规范和制约方法很多,其中建立和健全警察执法责任制度最为迫切和必要。法律责任是法律制度的重要组成部分,没有法律责任,法律就成为一纸空文。法律责任是警察权力依法运行的保证机制。当前警察权力常被滥用的原因之一就是警察执法责任制度不健全,这从客观上放纵了某些警察滥用权力,甚至以权谋私。当任何警察权力的滥用行为都会使权力行使者承担相应的法律责任时,滥用行为就必然大大减少。行使警察权力是一种政府行为,而政府也要为它的行为承担责任,这是当代责任政府的理念。在警察执法实践中,应以警察执法责任限制和约束警察权,规范警察执法行为,以实现以责限权和警察执法的权责一致。

[1]胡肖华.走向责任政府——行政责任问题研究 [M].北京:法律出版社,2006.12.

[2]黄娜.警察执法全书 (第一卷)[M].北京:群众出版社,2000.87.

[3]胡肖华.走向责任政府——行政责任问题研究 [M].北京:法律出版社,2006.19.

[4]冯涛,庞明礼.有关行政责任的若干理论问题初探[J].鲁行经院学报,2002,(5).

[5]陈晋胜.略论警察执法责任 [J].中国人民公安大学学报,1996,(2).

[6]汪海霞.对公安行政执法责任的思考 [J].山东警察学院学报,2005,(3).

[7]吴旗.农妇骂公安局长一句被拘 7天 [N].华商报,2004-05-13.

[8]赵恩洪.论人民警察的法律责任 [J].理论与当代,1996,(5).

[9]刘小荣.警察权的行使及其规制[J].吉林公安高等专科学校学报,2006,(2).

[10]萧伯符.公安执法与人权保障 [M].北京:中国人民公安大学出版社,2006.130.

[11](法)孟德斯鸠.论法的精神[M].张雁深译.北京:商务印书馆,1961.154.

BrieflyDiscuss on Police's Responsi bility in Law Enforcement

XIAO Fu-quan
(Shandong Police College,Jinan Shandong China 250014)

Based on illustrating the two concepts,that is,lawful responsibility and administrative responsibility,this papermakes a further discussion on the concept,composition and type of the police's responsibility.It points out the significance of the police's responsibility during the law enforcement.At the end,the paper suggests thatwe should rigidly running police's responsibilities in law enforcement,achieving the purpose of restricting power with responsibility and responsibility accordance with power during law enforcement.

Lawful responsibility;Police's responsibility in law enforcement;Power check by responsibility

D631

A

1008-2433(2010)04-0046-04

2010-06-14

肖付全 (1971—),男,河南民权人,山东警察学院讲师,管理学硕士。