河北大学管理学院2007级MPA 郑辉

浅谈稽查模式对税务效能影响

河北大学管理学院2007级MPA 郑辉

一、稽查效能的内涵及其现实意义

1.所谓税务稽查效能是指在税收征管工作中通过税务稽查对税收征管、纳税人和社会公众所体现出的效用和所产生的影响。从理论和实践两方面看,税务稽查效能主要体现在以下三个方面:一是稽查具有较高的效率。从经济学上说,效率就是税务稽查以较少的投入取得较高的社会经济效益;二是稽查产生了较好的效果。即税务稽查的打击、震慑职能得到了有效发挥,对纳税人具有强有力的威慑力,同时通过稽查较好地实现了对纳税人申报纳税和税务机关税收征管状况的有效监控;三是稽查具有较好的社会公众形象。税务稽查在社会上应树立起“公正、法治、规范、高效、诚信”的良好社会公众形象。以上三个方面是递进而又相互联系的有机体,缺一不可。[1]

2.提高稽查效能,必须以规范执法程序为根本,严格按照稽查程序实施稽查,增强税收执法意识,避免执法违法。按照“规范统一、整体协调、实用易行、监督制约”的原则,打破传统的、部门相对独立的管理理念,切实建立稽查新模式。[2]

二、当前我国的税务稽查模式

随着征管改革的深化,原来一直不被十分重视的税务稽查工作得到了越来越多的重视,同时也使税务稽查工作开始由不规范逐步向规范化方向发展,稽查管理工作得到了加强。我国现行的税务稽查体制是由税务稽查机构专门负责税务稽查工作的“一级稽查”的税务稽查体制。日常稽查、专项稽查、专案稽查等工作统一由稽查部门负责实施。“一级稽查”其主要内容是,在市(地)的全部城区、直辖市的区和县(市)的全域集中设置稽查局一个稽查局,或在大城市跨城区设置若干稽查局,市(地)的区级税务局(分局)不再保留稽查局,以实现市(地)、县(市)统一的稽查模式。

(1)现行稽查体制存在的缺陷,影响了稽查职能的有效发挥;(2)现有法律、法规的缺失,限制了稽查打击涉税违法行为的力度,影响稽查效能;(3)稽查资源配置欠合理,制约了稽查工作质效的提高;(4)缺乏规范性、科学性的选案方法影响稽查效能;(5)自由裁量权的难以监督和制约影响稽查效能。

三、有益于提高税务稽查效能的稽查模式的总体设想及实践途径

1.加强税务稽查理论研究:(1)由普查型稽查向重点打击威慑型稽查转变;(2)由全功能型稽查向专业职能型稽查转变;(3)由收入型稽查向执法型稽查转变[3]。

2.建立健全税务稽查法律体系:(1)建立税收基本法;(2)要完善税务稽查立法;(3)要加强对各级地方税务部门制定的规范性文件的监督检查和指导;(4)从刑法上增加涉税犯罪的罪名。

3.实行国税、地税两套稽查机构合并:其基本构想是,在全国范围内实行一级稽查体制模式,将省、市、县三级国家税务局和地方税务局的稽查局合并,在人员和业务上独立出来,直接由国家税务总局稽查局垂直领导。另外国地税一体的稽查体制,如与税警体制相配套,既解决了税警队伍的人员来源的问题,又较好地解决了目前税收执法的难题,提高了稽查执行环节的效率,有利于打击税收违法行为。

4.建立健全司法保障体系,维护稽查执法权威: (1)从法律上强化税务稽查的执法权限。执法权可分为税收行政执法权和一定的刑事侦查权。(2)目前指导税务稽查执法具体操作的仅有国家税务总局制定的《税务稽查工作规程》,很有必要尽快修改完善《税务稽查工作规程》,并使之上升为行政法规。(3)为严格稽查人员的执法行为,建立了规范的执法程序和制度,避免了过去只强调纳税人的义务,忽视纳税人的权益;只强调纳税人依法纳税,忽视税务人员依法征税;只强调纳税人法律责任,忽视税务人员法律责任等现象。[4]

5.建立税务警察制度:

(1)建立税务警察的必要性。税收渗透国民经济乃至社会生活许多方面,直接调节国家与经济组织、国家与个人,乃至于中央与地方的利益分配关系,势必存在征税与反征税的矛盾,势必存在偷骗税与反偷骗税的斗争。为了切实维护税法的尊严和权威,避免税务机关上述的执法困境,有必要建立一支专业化、强有力的打击涉税违法犯罪的警察队伍。

(2)国外先进经验。在德国,税务违法案件调查局是依据法律的专司查处税务违法犯罪案件的特殊机构,兼具警察、检察、行政执法的职能,既有税务检查权又有税务违法刑事案件的侦查权和起诉权。调查局的调查人员不授警衔,但兼具税官和警官双重身份,在税务违法犯罪案件调查中,拥有警察进行刑事侦查所应具有的职权和手段。未单独成立税警机构或在税务局内单独成立类似机构的国家,税务机关也都配备一批拥有广泛权限的调查人员。如美国、澳大利亚、新加坡等国。美国税务调查人员拥有很大的查处权,甚至享有比警官和法官更大的权力。通常可以查阅纳税人帐户、存款等,发现问题时,有权直接冻结存款、封闭私宅、收缴财产,直至纳税人缴清税款。此外,对偷逃税案件可以无限期进行追究。[5]

(3)我国税务警察的建立的模式:①我国税警的管理体制,宜由国家税务总局和公安部双重领导,以国家税务总局领导为主,实行垂直领导体制。②我国税警队伍的机构设置及职责,总的设想是,将现有的税务稽查局赋予刑事侦查权、拘留、逮捕和预审权。③我国税警内部机构设置为:举报中心:负责受理税收违法举报,进行案源管理;税务检查(涉税犯罪侦查)队若干:负责对纳税人进行税务检查,涉嫌构成犯罪时采用侦查手段获取证据;案件审理科:负责审理税收违法犯罪案件的检查和定性是否符合法律程序,证据是否有效,拟下达的行政和刑事处理决定是否公正合法;执行科:负责执行税收行政处罚和刑事处罚决定;移送科:对涉嫌构成犯罪的案件将税收检查的证据从手续上转换为刑事侦查证据,侦查完毕后,向人民检查院移送。④税务警察人员组成,按照以上方案,税警队伍的构成应当以税务机关的稽查局为主组成,适量补充部分公安经侦人员。⑤税务警察的经济保障,税务警察经费中央财政列支,以从经济上保障垂直领导体制和灵活畅达机制的顺利运行,避免同各地国家税务局、地方税务局以及公安厅(局)发生纠纷,有利于促进办案的效率和积极性。经费由国家税务总局向财政部申请并分配,各级公安机关、国家税务局和地方税务局不承担税务警察经费。

6.提高选案系统的准确性:

(1)完善立法,为建立有效的税务稽查选案体系提供保障[6]

(2)构建计算机税务稽查选案系统。计算机选案系统模型的建立。税务稽查选案计算机系统主要由模型库、稽查数据库和人机对话模块三个基本部分构成。采用自然组织发射神经网络(som)技术建立各税种智能分析模型,针对实际案例数据进行应用研究。具体为以一定量的样本为基础,选择适当的财务及相关指标作为神经网络的输入,选取适当的输出结点应用自组织特征映射网络对各个样本进行竞争学习,自动形成不同的类。对于这些类别进行相应的分析,确定各个类别的总体状况。按照不同的可能偷税程度进行分类,从而达到更为准确的选案,减少稽查资源的浪费。[7]

(3)要做好群众举报案件特别是实名举报、来访举报案件的管理工作,加大对举报中心窗口的宣传力度,积极兑现举报奖励,鼓励全社会协税护税,为稽查开辟案源。[8]

(4)采用上选下查的选案方法。所谓上选下查是在总局和省局组织的行业检查、专项检查之外,上一级稽查局还可根据掌握的资料选定一些具体的企业由其主管税务局的稽查局实施检查。如地(市)局稽查局可在下属的十几个县区,每个县区由市局稽查局的选案部门选定几户企业,由该企业所在县区的稽查局组织检查,检查结果由市局稽查局跟踪督导,这样既有利于市局稽查局利用综合优势提高选案准确率,又减少异地交叉办案带来的经费紧张问题,还防止了因人头熟对选案产生的人为干扰,提高办案效率和质量。

(5)施行税务稽查查前告知制度。在实施稽查前向被查纳税人发出“稽查查前告知书”由企业自查,并形成自查结果,稽查人员结和自查结果依法对企业实施稽查,并对企业自查出来的问题视情节减轻或不作处罚。

7.优化人力资源配置,构建科学的内部管理机制:

(1)稽查人员的配备。人是第一要素,稽查人员的素质和能力,对发挥稽查工作整体效能起着关键作用。针对稽查力量薄弱的现状,首先要提高稽查人员占税务人员的比例。目前,税收征管工作已进入了新的发展时期,CTAISV2.0新系统的正常运行,征管中很多业务工作已被信息化系统所代替,可节约大量的人员从事事后监督,如美国《国内收入局(InlandRevenueService,简称“IRS”)2008财政年度预算概况》及相关分析可以看出,IRS的预算支出每年略高于100亿美元,其支出项目分为“纳税人服务”、“执法强制”、“办公系统现代化”等五项。从历年的实际预算执行情况以及2008财政年度的预算分配中可以看出,“执法强制”的预算开支每年都是第一位的,占总预算的45%左右,大约是“纳税人服务”项目开支的2倍。从人员配备情况看,IRS的稽查人员约占税务人员总数的1/3。所以省局应重新考虑适当调整稽查人员的比例,建议将稽查人员占全部国税人员的比例提高到25%甚至更高。[9]

(2)建立稽查人员准入制度。国外的税务机关对税务稽查人员规定了严格的准入制度,必须有一定的在税务其他部门工作的经验,再通过考试择优录取,这样就保证了税务稽查部门人员的基本素质。在美国,税务稽查人员并非人人能干,需持证上岗。美国对稽查人员实行等级制,稽查人员的评级制度共设14级,9级以下是新手,只有最高级别的稽查人员才能检查大企业。在德国,税务调查人员的选聘极其严格,招聘程序如下:州税务总局向社会公开招聘大学毕业生,录取者经短期熟悉税收环境后,进入税务职业学校接受专业培训,毕业后分配到税务征收局工作。稽查局从税收征收局稽查处的人员中择优秀者经州税务总局的批准后,调入调查局工作;税务违法案件调查局经州财政部批准后招聘调查人员,受聘者必须有一年以上税务稽查员资格,经考试合格,成为调查员,调查人员享受税官的待遇。[10]

(3)提高稽查人员素质。首先进一步加大培训力度,根据形势和工作需要,分期分批组织政治理论、税收政策、财会、计算机、法律、等项内容的培训班,并使这些培训经常化,从而保证稽查人员的政治过硬、知识常新。其次切实引入竞争和激励机制,制定奖惩及等级制度,调动学习业务的积极性。再次组织形式多样的警示教育和先进人物事迹宣传,使稽查人员树立正确的人生观和世界观,做到爱岗敬业,提高稽查人员对工作的积极性、责任心。最后实行岗位轮换制度,使稽查人员熟悉各环节业务,成为综合型人才。

[1]谢金荣,谢金龙.提升税务稽查效能的理论思考与实践探索[N].扬州大学税务学院学报.2008(12)第13卷第4期:38～39

[2]谢琦.如何提高税务稽查质量[J].经济师.2005 (9):222～223

[3]毛建霞.新形势下税务稽查工作的特点及改进设想[J].天津经济.2007(158):70

[4]毛建霞.新形势下税务稽查工作的特点及改进设想[J].天津经济.2007(158):70

[5]许文.国外税务稽查经验[J].价格月刊.2002(4): 38-39

[6]潘涛,张凌.选案体系的探讨[J].税务研究.2008 (8):80)

[7]吴璇,陈颖,李敏强.基于神经网络的税务稽查选案方法与应用2007年9月西安电子科技大学学报(社会科学版)第17卷第5期63-69)

[8]赵东升.提高税务稽查质量之我见[J].中国税务.2007(1):56

[9]杨默如.国外税务稽查经验及借鉴[J].涉外税收.2008(2):45

[10]徐建荣.税务稽查的国际比较与借鉴[J].扬州大学税务学院学报.2003(1):32～35

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