麻若鹏,金春林,宋耀军,田文华

我国在经历了 SARS危机的考验后,公共卫生体系的建设和突发公共卫生事件的应对能力有了大幅提高,其中一项显著改变就是国家对于公共卫生的投入加大,各级疾病预防控制体系取得了前所未有的发展。在科学应对突发公共卫生事件的各项措施中,充足高效的经费保障是其他一切活动的前提和基础。本文分析了我国突发公共卫生事件应急经费保障过程中存在的问题,并提出相关政策建议。

1 我国突发公共卫生事件应急经费保障存在的问题

我国幅员辽阔,公共卫生事件频发,应对资金投入巨大。以 2003年防治非典型肺炎(SARS)为例,各级财政共花费了150亿元,其中中央财政支出 42亿元,地方财政支出 108亿元[1],同期由全国民政系统接收的捐赠款累计达 30.1亿元[2]。SARS危机后,国家投入大量资金,公共卫生体系建设日趋成熟。2003～2005年,中央财政安排了 92亿元公共卫生专项资金,用于支持突发公共卫生事件医疗救治体系、疾病信息网络体系、卫生执法监督体系、疾病预防控制体系和重大疾病预防控制工作;2006年,又安排 51亿元专项资金支持公共卫生体系建设[3]。面对各种突发公共卫生事件,我们习惯于举全国之力应对,在大规模的投入下,也暴露出了应急经费运行体制上存在着筹资渠道单一、无明确保障标准、监督评价不力、体制不畅、无系统和科学的研究论证等问题。

1.1 国家对公共卫生事业的长期整体投入不足 我国实行的是分级财政体制,地方的医疗卫生经费列入地方预算,由于地区间经济发展水平存在很大差距,不少落后地区缺乏发展医疗卫生事业的基本能力。清华大学危机管理研究中心SARS危机应急课题组提出,由于经费不足,缺乏应对重大突发公共卫生事件的专业队伍和先进设备,专业实验室建设落后,导致对SARS疫情的早期诊断和处理不及时[4]。

1.2 流量式管理、年度结余为零的总预备费模式不适合目前的突发公共卫生事件应急管理需要 我国现行财政预算按照历年编制,1月 1日预算执行开始,到 12月 31日预算执行结束,但预算资金实际执行却以每年的人大会议为周期(当年 3月至次年 3月),加之财政审批的时间较长(一般30 d内财政部批复中央有关各部门预算,15 d后中央各部门批复所属单位预算),导致 2003年 SARS开始流行时各地正处于一年中资金最短缺的时候,由此产生医院、防疫机构在应对初期经费使用上捉襟见肘[5],影响了 SARS防治效率。应急财政资金总体上准备不足还会导致一有突发事件,就要全面调整预算,不利于财政运行的稳定,并且由此带来很高的操作成本。

1.3 应急经费规范化管理程度不高 如何使用和分配应急经费尚缺乏科学的统计支持、用款计划、完善的监督机制和效益评价机制,导致救灾资金变成普惠资金,急需与浪费并存,各地政府转移支付攀比的现象时有发生(SARS防治后期,部分地区出现了过度使用消毒剂等矫枉过正的现象)。

1.4 筹资渠道单一,缺乏有效的风险分摊机制 在历次应急处理中,过度依赖中央财政资金,在政府与社会之间缺乏有效的风险分摊机制。目前我国民间捐助渠道有限,仅限于民政部门、红十字会、中华慈善总会等,在社会捐助基金的管理、使用等方面的法规还有待进一步完善。

1.5 缺乏一个高效的执行机构合理使用和分配应急经费

公共卫生突发事件应对必须是包括公共卫生、突发事件管理、执法、医疗服务和第一现场应对人员(消防、救护)等在内的多领域联合协作。卫生部领导下的国家疾病预防和控制中心(CDC)负有指导建立国家公共卫生监测系统,参与和指导地方处理重大疫情和突发公共卫生事件,建立国家重大疾病暴发应急反应系统的职责。但目前却没有任何法律规定其有全国范围内的人、财、物调拨权,因而只能借助于处理突发公共卫生事件成立的临时指挥机构,这往往造成对突发公共卫生事件的应对缓慢。

1.6 缺乏对突发公共卫生事件应急保障经费的专门研究文献?资料表明?,我国关于突发公共卫生事件应急保障经费的研究起步于 SARS防治事件后。以往的有关研究,多集中在突发公共卫生事件防范、预备、应对、恢复等动态过程,而对应急的法律体系、危机管理机制、公众支持体系、应急资金保障等静态系统的研究相对比较薄弱[6]。从公共卫生财政投入方面看,各种研究和制度预案大都停留在宏观政策层面,呼吁政府提高认识、明确责任、增加投入,而在如何改进现有拨款方式以优化资源配置、促进服务效率等方面却很少涉及,也并没有明确各级财政的具体职责,没有制定操作性较强的具体措施。

2 相关建议及对策

从以上分析不难看出,及时高效的应对突发公共卫生事件,从组织机构建立到药品器械保障、人员救治、现场处置,以及专业技术人员的培训和补助,都依赖于应急经费的合理使用,因此,建立反应迅速、运转高效、保障有力的应急经费保障机制意义重大。

2.1 加大对突发公共卫生事件事前预防性的财政投入 政府在构建应对突发公共卫生事件的投入机制时,应重点突出日常性的投入,保持长期、稳定的投入比例。尽快完善事前基础设施建设,减轻事后投入的财政压力,降低危机管理投入的总成本。

2.2 加强预算法制化制度,变预备费的流量式管理为基金积累式管理 实行三年期滚动式基金预算,足额提取预备费,将财政预备费提高到预算法规定的预算总额的 3 %,上一年结余的预备费划入本年度突发事件预备基金。

2.3 丰富应急经费投入手段,建立多元化筹资渠道 坚持政府主导,动员社会参与,发挥医疗保险的作用,管好用好捐赠资金。通过运用保险机制,财政对保费、巨灾保险基金提供补贴,可以充分发挥财政投入的放大效应,从而满足快速恢复生产生活的资金需求,并可提高全社会的风险管理意识[7]。同时,作为应急经费的有益补充,可采取发行国债、银行透支等措施。争取国际捐助方面,要积极探索和WHO、世界银行等国际组织开展合作,吸收多边贷款、赠款,加强国内应急体系和应急支援保障力量的建设[8]。

2.4 明确应急资金的投向与使用标准 从立项到验收,对应急资金的使用进行多部门(财政部门、卫生部门、审计部门、社会监督)全过程的审计监督。依照 SARS防治资金的具体使用情况,可以规定公共卫生体制、机构的建设,相关科研攻关、公共服务人员的工资和补助,社会弱势群体的防治费用由国家完全承担;由政府行为造成的费用,如医学隔离所需的资金,个人或团体的损失由政府通过拨款、税收等方式进行补贴;医疗机构、防治所需药品、医疗器械及相关物资的生产企业由政府给予政策扶持,靠经济实体自身运作解决;各类保险承担的治疗费用由医疗保险机构分担;社会捐助、慈善捐款的专项资金做到专款专用。

2.5 明确各应对主体职责,按照突发公共卫生事件应急响应级别研究经费分级使用标准 政府、社会组织和个人在突发公共卫生事件应对中各负其责,突出强调政府承担组织者、领导者和投资主体的责任[9]。合理划分中央、地方各级政府间的支出责任,以法规的形式明确各级财政在应对突发事件时的责任范围,形成具有较强针对性、实用性和可操作性的各级财政应急经费保障预案,作为准备和应对的行动指南。

2007年 8月 30日,全国人大通过了《中华人民共和国突发事件应对法》,使突发事件的应对上升到法律高度,其中第三十一条、三十四条、三十五条都涉及到了应急经费问题。SARS危机后,很多地区也相应出台了突发公共卫生事件应急预案和财政保障预案。如《上海市突发公共卫生事件专项应急预案》规定:常态管理所需经费由市卫生局报请市财政列入年度预算;应急处置所需的经费由市财政按照有关预案和规定予以安排。《北京防治传染性非典型肺炎应急预案》规定:各级财政部门按照财政分级负担的原则,为防治工作提供合理而充足的资金保障。总之,突发公共卫生事件应急经费保障的作用越来越被人们所重视,就是要通过一系列的制度建设,形成保障速度快、保障方式多、社会捐赠规模大、保障标准高、资金监管有力的应急经费保障模式。

[1] 冯俏彬. 我国应急财政资金管理的现状与改进对策[J].财政研究,2009,6(1):12-17.

[2] 民政部. 2004年民政事业发展统计公报[EB/OL].NPO信息咨询中心,http://www.npo.org.cn.

[3] 王婧. 从 S ARS到甲型 H lN1,中国疾控体系升级[J].中国新闻周刊,2009,5:34-35.

[4] 清华大学危机管理研究中心 S ARS危机应急课题组.突发公共卫生事件的应急管理美国与中国的案例[J].世界知识,2003,10(1):8-15.

[5] 王凤荣,刘勇. 周期性间歇与财政预算制度改革——以 S ARS防治成本为例的分析[J].山东大学学报(哲学社会科学版),2004,5(1):80-86.

[6] 苗兴壮. 超越无常——突发事件应急静态系统建构[M].北京:人民出版社,2006:5.

[7] 王旭. 分清角色相互衔接——突发公共卫生事件与医疗保险关系的思考[J].中国社会保障,2003,9(1):20.

[8] 肖丁.SARS应对项目带给我们什么[J].中国卫生,2005,8(1):58-59.

[9] 徐继敏. 突发公共卫生事件中政府社会组织和个人责任研究[J].探索,2003,4(3):140-143.

(本文编辑:甘辉亮)