○刘丽君

（广州康大职业技术学院 广东广州 511363）

一、我国现行土地征用制度的变迁

1982年国务院公布并实施的《国家建设征用土地条例》是我国改革开放以来首次对土地征用的法律规定，1986年颁布的《土地管理法》吸取了条例的内容。1998年8月29日，新修订了《中华人民共和国土地管理法》，新法对征地强化了用途管制、耕地占补平衡分级限额审批，征地主体严格限定为政府，由政府统一征地等。

2003年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》，将宪法第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”，修改为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。

从各阶段的法律、法规及条例可知，政府是土地征用的唯一实施主体，同时政府是土地供应的唯一提供者，政府是代表和维护公共利益的公共部门，在土地征用的过程中扮演着重要的角色，因此土地征用中产生的诸多问题都与政府行为密切相关。

二、我国现行土地征用管理中存在的问题

1、扩大征用权，滥用“公共利益”名义征地

改革开放以来，在市场机制、市场利益的驱动下，在具体征地过程中，各级政府利用“公共利益”的不确定性，超权限征地，任意用行政手段侵害农民的土地使用权以谋取私利，地方政府对土地征用权的滥用问题严重。同时，征地范围也不断扩大，征地范围不仅包括国家公益性建设项目，还包括了经营性建设项目，如有的非国家建设的经营性房产开发用地也纳入征地范围，许多开发区为经营性企业大肆占地，征地适用范围过于宽泛。各级政府受利益驱使，借“国家建设”的招牌，大量非公益事业用地、非国家重点建设项目用地、工商企业用地进入“国家建设”范围，征地速度也大大超越了当地经济发展水平，圈地、占地成风。

2、政府制度性寻租：低价征地、高价出让

我国土地公有制包括国家所有和集体所有两种形式，国有土地可直接进行开发，而集体土地在我国现有制度框架内是不能直接进入市场的，必须先由政府“低价征用”，然后才可以由政府进行出让开发。农地一旦成为城镇用地，其市值上升几十倍甚至百倍，如南京市2002年政府土地征用最低价为8万元/亩，最高价20万元/亩；政府转手拍卖最低价120万元/亩，最高价980万元/亩。地方政府在土地市场中既当“运动员”又当“裁判员”，这既不符合社会主义市场经济的运行规则，也影响政府形象，使农村土地被征地后的农民利益得不到有力的保障。这一问题日益突出，不利于社会经济稳定健康的发展。

3、“政绩工程”：盲目征地、强行征地

我国的地方官员是任期制的，任职期间的政绩决定着官员的薪酬、升迁和以后的仕途。对官员政绩考核的主要是上级官员和上级单位，而考核的标准则是官员任期内的“业绩”。在以经济建设为中心的大环境下，考核的有效办法就是经济指标，实际上就是GDP考核，通过地区经济增长、城市化进程、引资额、税收和财政收入等经济指标来间接传递政治意图。为追求执政期间政绩的最大化，官员行为不可避免地带有机会主义倾向，在任期内大搞“政绩工程”，而动用土地征用权则是提升晋升资本最为直接有效的方法。

三、我国现行土地征用管理中存在问题的根源分析

我国现行土地征用管理中存在问题突出表现为政府行为失范和制度缺失和农民承担了“恶果”的怪圈。透过现象看本质，下面利用现代产权理论对上述问题进行根源分析。

1、公共利益的界定模糊化

公共利益概念具有高度的抽象性，而由于利益是一个相对的概念，因此，公共利益的内容具有不确定性，公共利益的界定模糊化。显然，公共利益的解释权是掌握在实施土地征用行为的各级政府手中。现在，各级政府具有扩大自身权力的利益驱动性，在解释土地征用中的“公共利益”时，基本倾向是尽量扩大公共利益的范围。由此，给滥用土地征用权人开绿灯。“公共利益”界定的模糊，导致行政机关自由裁量权的滥用，对不属于公共利益用地同样行使征地权，是政府在土地征用过程中取得巨大收益的重要原因之一，而受到损害的是被征地农民的合法权益。在我国，征用权的法律规定主要来自《宪法》、《土地管理法》，其中对土地征用的公共利益范围是模糊的规定。

2、集体土地产权残缺

产权残缺是相对于产权完整而言的。完整的产权是一个权利束，包括所有权、使用权、收益权和转让权等。我国农村土地产权的现状：其一，所有权。我国《宪法》规定，“农村土地归集体所有”，而根据《村民委员会组织法（试行）》（1988年）第二条规定：“村民委员会是村民自我管理，自我教育，自我服务的基层群众性自治组织”，因此，它不能正常履行农村集体土地所有者的角色，农村土地所有权的主体模糊和虚置。其二，使用权。根据《土地管理法》第十四条规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。”可见，土地使用期不稳定。其三，收益权。由于收益权从属于承包权，农民只在使用期三十年内享收益权。其四，转让权。据《土地管理法》第十五条规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”农村土地转让受到严格限制，农村土地转让的唯一途径就是通过政府土地征用来实现。通过对我国现行农地产权的分析，可知我国农村土地集体所有权是不完全的，它受到种种限制，缺乏保护。

3、农地入市制度约束

根据我国法律规定，集体土地只有被征为国有以后，才能进入土地市场，也就是说农业用地无法直接进入非农土地市场。经济增长和技术进步会导致已有制度出现不均衡，这种不均衡表现为现有制度安排下所达不到的获利机会或者在现有制度安排下某些权利主体利益受到损失。对于土地的所有者——国家、集体经济组织以及土地的使用者——用地单位、农户来说，他们都具有为自己谋取利益的本性，对于土地所有者和使用者来说，在保证自己土地利用效用满足的情况下自然产生了利用土地获取收益的要求。对于集体经济组织来说，这种土地收益是潜在的，在目前的土地制度框架下却难以实现。

四、对策

根据我国土地征用管理工作的现状，针对上述问题，从严格限定公共利益用地、明晰集体用地产权、改进官员政绩考核方式、推进集体用地入市和改进监管措施等方面制订了相应的应对措施。

1、限定公共利益用地，遏制地方政府滥用征地权

公共利益通常被用来衡量国家是否滥用征地权的标准，公共利益性是土地征用权合理行使的唯一标准和界限。因此首先要严格确定公益性用地的范围，限定政府征用公共利益用地。公共使用主体包括两类：第一类为公众，即全体社会成员或不确定的社会成员，如公共道路、文化场所、公共卫生设施、公共教育机构、能源水利设施等一般为社会上不确定成员直接使用；第二类是代表公共利益的主体，主要指国家机构或职能部门，如政府、军队、司法机关等。在确定主体的基础上，结合土地用途的效果是否具有营利性最后确定。

2、明晰集体土地产权，保障农民土地权利

众所周知，土地产权的核心特征就是排他性。产权是所有制的核心和主要内容，它的基本要求是归属清晰、权责明确。目前我国农村土地产权模糊，是地方政府土地征用违法的根本原因，从而为各级政府和集体经济组织侵害农民土地权益创造了条件。所以有必要对农村土地的集体产权进行改革，对农村土地产权进行合理且充分界定，是解决问题的根本所在。在现行土地制度框架下，可以考虑通过延长承包经营期限30年至60年或100年来实现。这样，由于增加了农民的土地收益权的期限，因此提高了土地征用的交易成本，农民对土地的转让权利也更加容易受到保障。

3、推进农村建设用地进入土地市场

“经济理论光有传统三大理论柱石——天赋要素、技术和偏好还不够完善，第四大柱石，而且也是不言而喻的柱石就是制度……土地、劳动和资本这些要素，有了制度才得以发挥功能，制度至关重要”。农村建设用地进入土地市场，是一种正面的制度变迁，其作用主要表现在：第一，在中央政府、地方政府、集体和农民、用地厂商四方的利益博弈中，除地方政府利益受损外其他三方的收益均大于成本，其中包括代表公共利益的强势的国家。第二，集体建设用地合法入市，它降低了交易成本，促进了土地资源的优化配置。第三，它打破了垄断，促进了市场化的发展和经济增长，加速工业化和城镇化的进程。

随着我国经济建设的加速发展，类似的外部性问题会在全国各地普遍蔓延，因此，实现集体农村建设用地的市场化流转应该是集体土地使用制度变迁的必然趋向。目前大连、广东和浙江等地正在进行试点，尝试调整现行的农地流转制度，在一定范围内允许集体建设用地流转，希望从制度上解决问题。

4、建立严格的监督制约机制

政府权力疏于监督就会滥用，因而健全民主监督机制十分必要。由于我国基层民主制度滞后，没有健全的组织，农民无论在市场经济中或是在与政府的谈判中都没有自己的代言人。群众监督弱化，导致了一些地方政府自利性行为突出。“作为农民集体代表的乡村权势阶层和领袖人物有着与农民集体不一致的个人利益，他们往往利用其特殊的身份和地位，扩大寻租空间”。特别是在对失地农民的利益补偿上，地方政府任意决定补偿标准，县、乡多截留，村级乱挪用。因此，要尽快出台相关法律法规进一步规范分配行为。

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