王淑杰

（中央财经大学 财政学院副教授、博士，北京 1 0 0 0 8 1）

我国政府预算透明度的考量和提升

王淑杰

（中央财经大学 财政学院副教授、博士，北京 1 0 0 0 8 1）

在现代民主国家，政府预算的透明度具有重要意义，因为它在一定程度上代表着一国的民主程度。1990年代以来，通过以部门预算为主导的一系列预算改革，我国预算透明度有所提高，但按照国际标准考量，仍处于较低水平。在当前的政治和经济条件下，可以考虑着重从界定清晰的政府范围、严格预算外资金管理和推进部门预算等方面改进。

政府预算；透明度；一般政府；预算外；部门预算

一、按照国际标准考量我国政府预算透明度

在现代社会，预算是监督政府行为的最为重要的工具。然而，如果预算不够透明，它就不能发挥应有的监督作用，反而会为政府利用信息优势从事机会主义行为提供条件。可以说，只有透明的预算才称得上是现代的预算、民主的预算。具体来说，预算透明的意义在于保障公民的知情权、为监督提供前提和督促政府更好履行受托责任等三方面。目前预算透明原则已经得到世界大多数国家的普遍认同，很多国际组织都在预算透明度方面发布了指导性文件。虽然这些国际文件并非强制性的，但他们已成为很多国家实现预算透明化最重要的指导文件。根据这些国际范本的界定，预算透明是指预算的依据以及预算的编制、审批、执行、决算等政府预算的全部过程依法通过相应方式向社会公开，这主要包括三个方面：一是预算的依据亦即预算所依据的背景材料、说明、解释等必须依法公开；二是预算编制、审批、执行、变更、决算的过程必须公开；三是预算的内容即批准的预算内容必须公开。

改革开放前，在中央集权的计划经济体制下，我国财政管理实行统收统支。在这种情况下，财政履行的是国家分配功能，预算在某种意义上处于“黑箱”状态。改革开放后，随着市场经济体制的建立和深化，以及部门预算等一系列预算改革的推行，政府预算开始逐步透明化。然而，按照国际标准考量，我国预算透明度仍旧较低。根据IMF专门为发展中国家制定的预算透明度标准衡量，我国处于较低的水平。除IMF外，对我国政府预算透明度的考量还可参考普华永道（PriceWaterhouse&Coopers）在2001年发布的关于“不透明指数”的调研报告，中国在所调查的35个国家和地区中被列为透明度最低的国家，“不透明指数”达到87，与新加坡（不透明指数为29）和美国（不透明指数为36）相比差距非常明显。[1]

二、提高我国政府预算透明度的思路

预算透明程度受很多因素的影响，其中较为重要的就是政府行政管理和经济发展。首先，政府预算属于政府行政管理的内容，如果行政管理透明化，那么预算也较透明，反之亦然。我国的行政管理基本上是封闭式的，政治决策在幕后进行，公共决策往往排斥公众广泛参与，大众缺乏真正的知情权。据统计，我国80%的社会信息资料集中在政府机构手中，[2]而政府机构的信息基本处于封闭状态，大量的统计数据、报告和分析以内部文件形式出现而没有公开。因此，从长期讲，只有我国建立起开放的、民主的行政管理系统，才能保证预算信息的透明化。其次，关于经济发展与预算透明度之间的高度相关关系，已经得到了很多研究的支持。国际预算联合组织（Internal Budget Partership）2005年的专项调查显示，平均来看，发展中国家的预算透明度明显低于发达国家。[3]因此，从长远来讲，提高预算透明度的前提之一是经济发展达到一定水平。

在当前政治和经济条件都难以在短期改变的情况下，参考国际标准以及各国通行做法，结合我国预算改革进度，可以考虑以下三方面提高政府预算透明度：

（一）清晰完整地界定政府范围

将政府与其他商业性和货币性组织区分开来，有助于更清楚地界定和评估政府的受托责任。因此政府应先公布其组织机构图，说明包括政府在内的公共部门的构成状况。IMF在《2007财政透明度手册》中提出，只有政府范围界定清晰，在此基础上公开的预算信息才是完整和透明的。虽然各国政府的具体内容并不完全相同，但按照IMF在《2007财政透明度手册》中的定义，“政府”由政府机构和非市场性非营利性组织构成。其中，政府机构由履行政府基本功能的所有中央和地方机构构成，包括所有通过转移支付、专项收入或其他政府资源等形式获得其绝大部分收入以及花费公共资金履行财政职能的组织。非营利组织在非商业性基础上履行职能，也主要通过政府转移支付或者专项收入等方式获得收入，但还可能有其他收入来源。在界定清楚“政府”范围的基础上，要实现政府预算的透明，就应该将所有政府的预算信息都公开。

根据IMF关于政府角色和经济体制改革的具体特征，我国必须重新进行政府职能的准确定位以及对政府管理经济的方式进行战略调整。只有弄清政府包括那些组织、到底应管什么、如何管等问题才能参考国际标准公开政府预算信息。在界定清楚政府范围的基础上，按照OECD公布的预算透明度最佳做法，政府预算应公开的信息包含预算报告类和特别事项类两种。对比上述国际标准，目前我国所公开的预算信息内容还相当贫乏，仅公布了预算报告类中的“预算报告”一项，其他项目以及特别事项类则都没有公开。可以考虑预算首先提供反映准财政活动的报告，如价格补贴、国有企业亏损、维持汇率稳定的金融市场操作等，这些报告作为预算的补充文件，可以为预算监督提供全面的视野。比如在美国，准预算资金——联邦储备金就既没有列为预算内也没有列为预算外，因为它是政府独立运作的资金，但预算文件中就包含了联邦储备的报告。我国完全可以借鉴美国的这一做法。

（二）严格管理并公开预算外资金

预算透明体现为所有预算收入和支出都要包含在预算文件中，支出不能直接被收入抵消，而且收入和支出还要包含在同一个文件中并在同一时间递交给立法机构审批。追溯现代预算起源可以发现，国会对政府预算的监督并非一开始就是全面性的，而是经历了监督税收收入—预算支出—国王借债这样一个逐步完整化的过程。然而，历史进程是不可倒退的，一旦国会实现了对政府预算的全面监督，就不可能放弃。显然，预算内容愈全面，才愈可能成为高度透明的预算。

随着经济社会的不断发展变化，各国都不同程度地出现了预算外收支。预算外（除美国称之为off-budget外，大多数国家都称为Extra-budgetary funds）就是根据法律不受预算拨款和政府公共收入约束的项目，比如社会保障基金和邮政服务等。预算外收支的存在可能会影响到预算的完整性。然而，由于政府的预算外收支的灵活性，它确有存在的合理性和必要性，而且完全可以通过加强监管来保证政府预算的透明性。从国际来看，立法机关主要有两种手段控制预算外收支：一是通过立法严格限制预算外的规模和范围，如加拿大、英国等发达国家的预算外支出占全部政府支出的比重都在20%以下，委内瑞拉、墨西哥和智利等发展中国家的情况也大致相同；二是公开预算外资金的相关信息，使之处于立法机关及其他组织的监督之下，比如美国在预算文件中就清晰列示了预算内和预算外资金的情况。

与国际趋势相同，目前预算外收支是影响我国预算透明性的最大因素。在改革开放初期至1993年间，我国预算外资金急速膨胀，甚至成为“第二预算”。目前这一趋势虽然有所好转，但预算外资金规模仍旧巨大且不够透明。在我国，预算外资金已经严重削弱了政府统筹预算资金的能力、滋生了腐败现象、破坏了预算的透明性。与国外相比，我国预算外资金的负面作用之所以非常大主要有两个原因：一是规模过于庞大；二是没有统一管理。因此，控制预算外资金的规模并进行规范管理是减轻和消除我国预算外资金负面影响的基本对策。我国可以参照国际经验，首先确定预算外资金的总规模，然后要求政府在预算文件中提供预算外收支的相关信息，以便监督。

自1993年开始实行的收支两条线制度是我国加强预算外资金管理的一个探索。收支两条线是指财政收入应全部上缴国库或者财政专户，财政支出应由财政根据各部门和机构的预算申请审核拨付。对预算机构而言，其获得预算资金和支出预算资金需要通过不同的程序，改变了过去预算机构不通过财政部门自收自支预算资金的状况。该制度的具体措施包括：第一，实行分类管理，清理现有各项预算外资金。按照“一清、二转、三改、四纳”的原则，财政部门对现有的各项收费和基金分类管理。第二，清理帐户，严控票据。中央和地方都对各部门的银行账户进行清理。第三，收支分离。财政部门通过对预算单位清理帐户和控制票据，实现了对其预算外收入的有序管理。对于预算单位的支出，财政部门结合部门预算改革，将其分为基本支出和项目支出，分别实行定员定额管理和项目管理，并编制相应的基本支出预算和项目预算。

收支两条线制度至今已执行了17年，实践证明，该制度符合我国加强预算外资金监督的需求，为实现预算的全面和透明奠定了基础，应该继续推进。根据目前改革中遇到的问题，今后在推进收支两条线改革时可以考虑以下方面：第一，完善账户和票据管理。银行账户和收支票据是控制资金的关键途径，对预算外资金也是如此。因此，在已有成绩的基础上，继续加强对账户和票据的管理就是深化收支两条线改革的首要内容。由于该项内容涉及到国库单一账户制度，因而下一步要结合国库单一账户制度的推进，严格对账户和票据的管理，争取实现所有的预算资金都通过财政部门的账户和票据予以反应和追踪。第二，深化收缴分离和收支分离。目前预算外资金的存量主要是院校收费，这部分收费名目繁多，是下一步深化收缴分离工作的重点。另外，在收缴分离后，如何保障部门的经费成为当前改革的重要问题。虽然编制部门预算，按照项目支出和基本支出测算预算部门的经费支出可以解决增量，但各预算部门的既得利益如何解决仍旧是一个问题，比如以前年度预算外资金结余的处理，如何合理确定“定额”中涉及的部门津贴支出以实现部门间的公平等。需要强调的是，除预算外资金数额外，透明的预算还要求提供预算外收支的编制依据和标准等内容。

（三）推进部门预算改革

当前的各种预算形式中，按照部门编制的预算能够全面、详细和明确地反映政府各部门预算状况，从而有利于加强对财政资金的控制和监督，也可以较好地实现预算的透明。而且，对于立法机构和公众而言，部门预算也是比较直观和容易理解的。

我国从1998年开始推行部门预算改革，其初衷之一就是为了全面、清晰地反映预算部门的收支情况。在这之前，由于预算仅按照功能分类进行拨付，财政不能掌握某部门完整的预算收支。实行部门预算后，一个部门一本帐，各部门自下而上编报的预算能够反映本部门的所有预算收入和支出。因此，继续推进部门预算改革无疑是提高预算透明性的重要途径之一。

根据10余年来部门预算改革中遇到的问题，在今后推进部门预算改革过程中，可以着重加强以下方面：第一，继续做好资产清查和资产动态监督。资产清查是全面掌握部门资产情况的主要方法，也是编制部门预算的前提。第二，加强定额管理，推进基本支出预算编制的规范化。在总结实物费用定额试点的基础上，按照建立“节约型”社会的目标，加强行政事业单位的资产、人员、编制等基础数据的收集、管理和利用工作。第三，加强项目管理，推进项目支出预算动态管理，研究探索项目支出标准体系。对于“一上”的新增项目要严格把关，将项目申报规模控制在确定的范围内，并通过加强项目库管理，实现项目支出的规范化和程序化管理。第四，严格财政拨款结余资金管理，加强统筹结余资金的力度，尤其要加强财政拨款结余资金的统计、分析、和核查。第五，推进部门预算支出绩效考评试点，扩大试点范围。财政等相关部门要将绩效考评结果与部门履行职能的需要，与部门项目支出预算管理相结合，通过绩效考评机制，推进部门项目支出预算的管理，提高公共服务水平和公共产品的质量。

最后，值得一提的是，立法机关有无自己专门的预算研究组织对于预算透明度具有重要的影响。这是因为，政府预算监督过程中存在着明显的信息不对称，而拥有绝对信息优势的政府行政部门从理性经济人的角度出发又不愿意将预算信息全部、及时地提供给立法机关，也不愿意提供给公众。因此，立法机关如果拥有自己独立的预算研究组织，专门来搜集、提供和公开预算信息，那就能大大提高预算的透明度。目前很多国家已经认识到这一点，并纷纷开始建立预算组织。比如乌干达就根据《2001年预算法案》建立了议会预算办公室，智利、墨西哥等国的立法机关也在过去几年建立预算研究组织。实践证明，这些组织在加强预算监督和维护预算透明性方面发挥了显著的作用。结合我国实际，可以考虑先独立并扩充预算工作委员会及其他相关部门的研究职能，待条件成熟时人大再成立专门的预算组织。

[1]陈学安.建立我国财政支出绩效评价体系研究[J].财政研究，2004，（8）.

[2]刘立霞.论我国实行政府信息公开的价值[EB/OL].（2008-10-28）[2010-07-25].http：//theory.people.com.cn/GB/49150/491 52/8244377.html.

[3]Joachim Wehner.Strengthening Legislative Financial Scrutiny in Developing Countries[R].Report prepared for the UK Department for International Development，2007.

[4]王淑杰.政府预算的立法监督模式研究[M].北京：中国财政经济出版社，2008.

[责任编辑：陈展图]

Appraisal and Improvement of Budget Transparency

WANG Shu-jie

In modern democratic countries the extent of budget transparency is significant since it stands for the extent of democracy.Since 1990s China’s budget transparency has been improving through the budget reforms including department budget. According to international criteria China’s budget transparency is still on the low level.In current political and economic situations，Chinese government can implement the reforms including clarifying the boader of government,strengthening the management of off-budgetary capital and deepening the department budget.

government budget；budget transparency；general government；off-budget；department budget

book=58,ebook=98

F812.3

A

1673-8616（2010）06-0058-03

2010-08-30

2009年国家社科基金项目《财政民主与监督的环境基础研究——基于预算透明度的角度》（09BZ2036）的部分研究成果